仁宗皇祐年间（公元1049年~1053年）知并州韩琦上疏说：“州县百姓的痛苦，没有比里正衙前更深重的了。有的寡母改嫁，亲族分居，有的放弃田 产给别人，以避免为上等户，有的无病无祸求死，以使亲人成为单丁户，千方百计用尽心思，以求避免惨死沟壑的祸患。每乡被差役的疏密，与财力高低不公平。假 如有一县甲乙二乡，甲乡第一等户十五户，计资财有三百万，乙乡第一等户五户，计资财有五十万；轮番休息及服役，则甲乡十五年轮一遍，乙乡五年轮一遍。富的 休息有余，穷的一个接一个地败家破产，这难道是朝廷为民父母的本意？宋英宗时，谏官司马光说：“设置乡户衙前以来，百姓更困乏，什么都不敢经营，富有的人 还不如贫民，贫穷的人不敢求富。我曾在村落中行走，见到百姓赖以生存的东西很少，问他们原因，都说什么都不敢做。”今天想多种一棵桑树，多买一头牛，存两 年的粮食，存十匹帛，邻里已经看做是富户了，指定他到衙前，何况敢于增加田地修盖房屋的呢？我听到这事，心中很伤痛。怎么会有圣明的君主在上，四方没有战 事，而设立法令使百姓不敢做长久生存的打算呢？
到神宗即位，知谏院吴充也上书说：衙前被差的日子，官吏到门前，就连杯子、舂米的木棒、羹匙和筷子，都计入资产中，定为分数，来应需求。有人家里的 东西都没有了，还有拖欠的赋税没有交完；子孙都死了，而邻居和保人仍然被逮。因此民间逃避重役，土地不敢多耕而避免增加丁等，骨肉不敢聚在一处而怕人多了 无法生存。希望早定乡间差役的新规定，早日施行。
三司使韩绛也说：伤害农民的弊端，没有比差役更厉害的了。重的是衙前，大多都导致破产；次等的是州役，也要重重的花费。过去听说京东有父子二人，将 要被征为衙前，父亲告诉儿子说：“我要自杀，使你免于冻饿之苦。”于是上吊自杀而死。又听说江南有将祖母嫁出和与母亲分开居住以逃避差役的，这是违背人 伦，让人不忍听说。又有卖田产给富户，田地都到了不用服役的人家，而差役都增加给了本等户。其他迫害农民的，都数不过来。希望朝中朝外的大臣，把差役的利 害罗列清，送给相关的部门去商议，考查古代制度的办法，使百姓服劳役没有偏重的祸患，那样百姓就能想办法谋生，能安居乐业。
这里所叙述，总共不到实情的十分之一，而千年之后来读，还使人浑身颤抖，鼻酸泪流不止，那么当时亲身遭此厄运的人，活得还像人一样吗？这里所说的衙 前，不过是差役中最苦最累的一种，其他的名目，数不胜数。大概衙前是看管官物；里正、户长、乡书手是征收赋税的；耆长、弓手、壮丁是追捕盗贼的；承符、人 力、手力、散从是供官府使唤的。从县曹司到押录，从州曹司到孔目官，下到杂职，虞侯、拣掏等，不能都记下来，都以乡户和等次定差，而命官、将、吏、僧、 道，都可以复役（复役就是免役）。狡猾的人有的投靠那些人，他们做佣奴，也得以免除差役。百姓得到度牒出家可脱离苦难，度牒的价值，比地契还高，而普通的 百姓贱民，服役越多生活就起穷困。看前面所抄录的奏议，则当时国民经济的困顿情况，一天到晚岌岌可危的情况可以想见。而史家还说仁宗时家给人足，这就是孟 子所说的“都相信书上写的，就不如无书”的感叹啊。而造成这种弊端的根源，没有比役法再狠的了。在此之前范仲淹说天下的县多，因而差役多而百姓贫瘠，于是 首先废除了河南省的一些县，都并到了其他的州（然而已经被旧党攻击，所废除的县不久就恢复了）。韩琦想要衡量每个县的大小、差役的疏密而使它平均，而这都 是弥补事情的漏洞，对从根本上救治没有什么作用。司马光说衙前应当招募百姓来充任，其它各种劳役由农民来做，这也是五十步和百步的关系。而募人必定要有酬 劳，酬劳的费用从哪里出呢？司马光没来得及想。到神宗即位，王安石为相，才大刀阔斧地进行革新，提出了募役法。《文献通考》卷二记载事情的大略说：
熙宁二年（公元1069年），下诏让制置条例司筹备立役法，条例司说：综合众人的意见，都认为让百姓出钱雇使差役为好，就是先王之法中用百姓的财物 来供养在官的平民的用意。希望把法令条目派人送到天下各处，尽量广泛听取意见。奏请的事被允许。于是给各路发文说：衙前这一职务，是繁重和艰难的，凡酒坊 所抽的税，原来用以酬劳衙前的，让官府自己卖，用这钱和役钱分给衙前；盐铁的专卖机构，过去酬劳奖励衙前不让百姓出售的，就用过去所定的数额作为报名为衙 前的人酬劳。在水陆运、驿站、盐铁、仓库等地方的衙前，过去因被搅扰而要预备的，现在当省去不再花费。承符、散从等过去苦重差役还没有偿还的，现在应当改 变法令消除弊端使他们不再为难。凡是有产业物力而过去没有劳役的，现在应当出钱来助役。这都是其中的条目。过了一段时间，司农寺说：所得到实惠的，都是乡 村中不能向上面传达心意的穷困百姓，所裁取利益的，是做官和有钱之家，能使人为他们说话的人，如果法令一定，那么衙司、县吏这些人，就无法施行取巧舞弊的 勾当，因此新法的施行，尤其不方便。盲目听从别人的，难以取得成就。想要从司农讲明所要颁布的条令，先从一两个州开始，等他们成功后，再让各路都仿效施 行。如果他们的法令果真方便百姓，应当特别奖励。上面允许这样做。于是提点府界公中赵子几把他府界所施行的条目奏上，皇上将此下达到司农寺，让判寺邓绾、 曾布再商量。邓绾上奏说：京畿内的乡户按产业家资如贫富的不同分为五等，每年在夏秋，按等交钱。乡户自四等、坊郭自六等以下不交。两县有产业的，上等各随 县中等并到一县上交，分家的随所分户而升降等次。像官户、女户、寺观、没有成丁的都减半交，都用这些钱募三等以上税户代役，根据差役的轻重决定禄数。开封 县有户二万二千六百多，每年交钱一万二千九百缗，以一万零二百为差役的禄钱，余下二千七百防备凶荒欠收的年景。其他的县也模仿来施行。然而交钱是按户等的 高下来区别的，而户等的判断，过去因为有人弄巧而失实，于是下诏责令郡县，坊郭三年，乡村五年。在农闭时聚集众人，核查百姓的物业，考查他们的贫富，察出 他们的欺诈和伪装，将户等升降。如果故意改变等级的，以违制论处。募法是三人互相作保，衙前仍然将物产作为抵押。弓手试武艺，典史试书法和计算，三年或二 年更换一次。法令编写成后，公布了一个月，百姓没有反对的，就修著为令，于是颁布天下。天下各地风俗不同，差役的轻重不一样，百姓的贫富也不等，都根据其 不同而形成法令。凡应当派差役的户根据户等出钱，称为“免役钱”。坊郭等级的户，以及成丁单女户、寺观、有品级的官吏之家，过去没有差役而要出钱的，称为 “助役钱”。凡要收钱，先要看州或县应该雇用多少人，而随户等均取。雇人的钱数够用后，又按这个数增加二分，以防备水旱欠缺之年，即使增加也不得超过二 分，叫做“免役宽剩钱”。
唉！我看条例司和司农寺所草拟的役法条目，而感叹王安石和他的僚属们，而所谓体大思精，可以做立法家的楷模了！差役对百姓的伤害，既然已经是那样的 厉害，就不能不改变。而之前的差役，固然有的烦琐苛刻而可以直接除去的，也有是国家必需的而不能除去的，现在的熙宁新法，对可以除去的都已经除去了（即条 例司原议中所说的如部水陆运以下，现在当省去不再有费用所指的就是这些），那些不可以除去的，既然不能再让百姓服役，而又不能因为不可役使百姓而废了事 情，就不得不由国家招募百姓愿意充当的来充任，这道理是很容易看明白的。然而既然是招募，就改变服义务的性质为合同契约的性质，没有报酬，而谁肯来呢？而 国家并不像私人的私有财产，它所需要的一切，都是从百姓那里取得的。而这些义务，人民本来已经负担了数十年，只因为立法不善，使淳朴而贫弱的更加穷困，狡 猾而豪强的得以幸免。现在根据它本来应有的义务来阐明，变征徭役的性质为赋税的性质，比之前没有增加。这就是免役钱合乎道理的原因。而在征收的时候，根据 财产的多少分为等级，富有的人所征收的较多，贫穷的人所征收的越来越少，那些特别贫困的，就全部免除，这与当今各文明国收所得税的法律正相同。各国收所得 税，凡是人民收入少而仅够维持生活的不交税，那些有余的就收税（日本的法律，所得在三百圆以下的不交税，以上的交税。各国所定的数额不同，大意都差不 多）。而收税时，核定等级，按比例进行累加（日本的法律，所得三百圆以上的交千分之十五的税，百圆以上的，交百分之十二的税，一千圆以上的交千分之十五的 税，如此分为十一等，至到十万圆以上的交千分之五十五的税。这是它的大概，其他国家大体也是这样）。这实际是极为均衡公平的课税方法，也是各国财政学家所 称道的。王安石在数百年前，在各国还没有发明此法的时候，所定的法度和他们的暗暗相合。所谓的按产业如家资的贫富上下分等级，根据户等交钱，乡户自四等， 坊郭自六等以下不用交钱的办法，就是这样。豪族和僧侣，不用服役，而国家一切负担，全都由弱小而无力的平民负担，这是中世纪以来欧洲各国的弊政。而法国的 大革命，和近百年来欧洲各国的革命，其动机的大半，都是因为这个。王安石痛心疾首于这些不公平的政策，不怕得罪于豪强大户，而毅然去向他们要助役钱，这是 欧洲各国流亿万人的血才得到的结果。而王安石在庙堂中筹划一番，顷刻间指挥若定。他立法的完善和周备，既然是这样，还不敢自信，于是公示了一月，百姓没有 反对，然后才写成命令。而施行时，也不敢急促，先在一两个州施行，等它的结果，才把它推广到其他各州。所说的谦虚恭敬的君子最终有好的结果，难道不是吗？ 自从此法施行，后来又多次变迁，而最终也不能废，直到今日。而人民不知道有徭役这件事，就是说出它的名字来也常常不理解，这是谁的恩赐呢？是王安石的恩 赐。王安石此举，将尧舜三代以来的弊政一扫而去，在国史上、世界史上是最有名的社会革命。我们这些人生在当今，已经将这些淡忘很久了，试着看一看当时的一 些人所讲述的旧社会颠沛流离的情形，再考查一番中世纪欧洲的历史，看一看封建时代的豪族僧侣剥削平民的事实，两两相印证，则对于王安石，应该对他怎样地顶 礼膜拜？数百年来，一只狗见到影子而叫，百只狗听声而叫，直到今天还说王安石迂阔、执拗、苛刻、冷酷，甚至说他营私、敛财。唉！我国国民的不善于报恩， 真使人感慨。
当时立法的人说：现在所得到实惠的，都是乡村中不能向上面传达心意的穷困百姓，所裁取的，是做官和有钱之家，知道新法的执行，不利于那些人，而阻挠的人必定很多。果然当时所谓的士君子们相继起来攻击新法，而他们所持的理由，也不外乎自利。现在略举一二：
苏辙说：“差役不能不用乡户，就像官吏不能不用士人。”
苏轼说：“自古差役一定要用乡户，就像吃东西一定要吃五谷，穿衣一定要用丝麻，过江河一定要用舟船，在地上行走要用牛马，虽然有时会用其他的东西充 当，但终究不是天下所常行的。”又说：“士大夫放下亲人到远方做官，在出力之余，也应当得到欢乐，这是人之常情。如果像厨子那样可怜，那就如同濒临危亡的 国家的风俗，恐怕不是太平盛世所应当看到的。”
宋神宗曾与近臣说起免役法的好处，文彦博说：“祖宗法制都在，不应改变从而失去人心。”皇上说：“变更法制，士大夫们确实是不高兴，然而对百姓有什么不方便的呢？”文彦博说：“皇上与士大夫们共同治理天下，并不是与百姓共同治理天下。”
唉！当时攻击新法的人，他们的肺肝如同见到一般。如二苏所说，让乡民服役，是天经地义而不可去除的，这就陷入了阶级制度的丑陋习俗，以为天下的人民 生来就有贵贱之分，法国大革命时期的贵族，俄国现代的贵族，都持这样的论调来维护他们不正当的权利，想不到我国的所谓贤者也都是这样。凡在今天，无论是中 国还是外国，都无所谓役使别人，无所谓用乡户，难道就是不用五谷而能吃饭、不用丝麻而能得到衣服吗？苏东坡见到这种情况，他将说什么呢；况且苏东坡是痛恨 免役的，只说“如厨夫般可怜，无法使在四方做官的人来取乐”这种话，如果真是那样，用这来粉饰太平盛世，就不曾想到百姓因此而孀母改嫁，新族分家，把田地 送给别人以免成为上等，非正常地去死以求得能成为单丁家庭这些事吗？就不记得百姓因此而不敢于多种一棵桑树，多买一头牛，存二年的粮食，藏十匹的帛吗？就 因为少数官吏取乐的原因，而使多数百姓分崩离析、冻饿、求死唯恐不及，这简直是饮人的血来取乐啊，这是豺狼的言论啊，稍有人心的怎么能忍心说出口？想不到 号称贤士大夫的人，恬然说了出来，而数百年的贤士大夫们都相附和，而把矛头指向为民请命开辟新局面的一代宰相，我从这就看出中国没有公论已经很久了。至于 像文彦博所说，尤其有令人深为惊骇的，他说：“与士大夫治天下，非与百姓治天下。”如果确实如他所说，那么把百姓的生命财产全都杀害夺取，以示是取悦于士 大夫，难道不是大治的极点吗？我请正告天下后世读史的人：王安石当时所推行的新法，没有一件事不利于百姓的，也没有一件事是利于士大夫；那些士大夫们的利 害和百姓的利害本来就是相冲突的。今天我们能考查到的，只是当时士大夫们所说的话；而百姓所说的，没有一点是可以考查到的。而想拿一面之词而成为确凿的材 料，那其中的冤屈难道只如莫须有这样简单吗？免役只是其中的一项罢了。
当时制造言论对王安石进行诽谤的不能都记下来。据《文献通考》记载，有同判司寺曾布上奏他们辨论情况的文章 ，其中诽谤者虚构诬蔑和不审核实情而妄加揣测的言论，都可以看到。这里抄录它的大略：
京城地区上等户完全免除往日衙前役，所以现在所缴的钱比旧日服役时，其花费减少了十分之四五；中等户过去充当弓手、手力、承符、户长之类，现在让上 等户以及坊郭户、寺观、单丁户、官户都出钱助役，所以他们的花费减少十分之六七；下等户完全免除以前繁杂役种，而专充壮丁，而且不缴一钱，所以他们的花费 减少十分之八九。大抵上等户所减的花费少，下等户所减的花费多。上言的人讲优待上等户而虐待了下等户，诽谤新役法是聚敛钱财，这是我所不明白的。提举司因 为各县户等划定得与事实不符，所以首先制定衡量升降的办法，开封府、司农寺初上奏议定方案时，大约不知己曾增减旧日数额。然而旧日敕书规定每三年一次造户 簿，户等曾有升降，则现在衡量升降户等也不为错；又况且立即向民户公布说明，假如有不适当的地方，都可以改正，则所讲户等升降，实际尚未曾实行。批评的人 则因此讲衡量确定户等的事，大抵是想多收雇役钱，提升一些户为上等户是为了补足役钱的数目。至于祥符县等，将许多上等户都减低为下等户，却偏偏掩盖不讲， 这也是我所不明白的。凡州县徭役，没有不能雇募人的道理。现在投名衙前半天下，未尝不管理仓库、场务、纲运；而承符、手力之类，旧役法都许雇人，实行很久 了；仅有耆长、壮丁，按照今天所规定的役法是最轻的役，所以仅轮流指派乡户充当，不再雇募人。批评者则因此讲衙前雇人，就会损坏流失官物；耆长雇人，则盗 贼难以消除；又因此讲靠近边境有奸细应募，则会焚烧仓库，或者把守城门，则恐怕暗地里通外国，这些是我所不明白的。免役或者缴现钱，或者缴粮食，都听从百 姓方便，制定役法到这种地步，也可算想得很周全了。批评者则讲直接让百姓缴钱，则丝帛粟麦必定跌价，如果用别的物品计价折钱，则又挑拣拒收敲诈勒索，必将 危害百姓。如此说来则应当怎样施行？这又是我所不明白的。过去徭役都是百姓所承担，即使是灾荒饥饿，也未尝停止服役；现在役钱必须要稍有盈余，是为了作为 灾年减免的后备，其余又专门用以兴修农田水利、增加吏人俸禄。批评者则因此讲助役钱不像赋税那样有搁置不征和减免的时候，我不知道过去的衙前、弓手、承 符、手力之类，也曾搁置减免吗？这也是我所不明白的。两浙一路，户一百四十余万，所缴役钱七十万贯罢了；而京城地区内户十六万，役钱也是十六万贯。就是说 两浙路百姓每户平均所缴役钱是京城地区内百姓的一半，然而京城地区内所征役钱用以雇募服役者，所余也没有多少。批评者则因此讲官吏利用新役法，多算雇募支 出增收役钱，如两浙路，想用结余的钱讨好上司以求奖赏，司农寺想用结余来邀功，这也是我所不明白的。
看到这些就知道当时的诽谤者，都是力求扬恶而隐善，又对变法前的利弊和变法后的利弊，不曾比较而权衡轻重，他们所说的都是为私利的意气之语，而不是 为公众，免役法不过是其中的一部分罢了。到宋神宗驾崩，司马光执政，首先去掉的就是募役法，恢复差役法，而之攻击新法最用力的范尧夫，则说差役的事应当仔 细商量，不然，将滋生为民害了。原来把差用乡户比为丝麻五谷的苏轼，又极力说差役可雇不可差，即使圣人再出现也不能更改，而且说农民应差，官吏百般诛杀敲 诈，比雇役苦又多十倍。同一人，而前后十余年，他的言论如此相反，难道不是开始时他害怕看到他没有见过的东西，等成效卓著，就开始不得不从心里折服吗？古 语说：“不平常的措施，百姓害怕。”又说：“百姓可与他们共享成果，不能与他们去策划。”以范尧夫、苏轼的贤能，而他们的见识不过与平民百姓同等水平，那 么王安石把他们一概看做是流俗，难道是“诬蔑”他们吗？然而范尧夫、苏轼，悟出原来的错误而翻然醒悟，最终不失为君子所犯的过错。只怪司马光，在王安石还 没有行这法令的时候，已经极力言说差役的弊端，首先倡导募役的设想，等到他继为丞相，于是听从这个反复无常的蔡京，将原丞相的所作所为全反转过来，而且放 弃了自己当初所持论点，难道他不是恨功名不是自己所建，而有把别人弄倒才感到快乐的私心吗？凭司马光的贤德，我本不敢这样来怀疑，然而除了这个以外，我又 不能知道他的居心到底何在。
第六其他关于民政财政的新法
以上青苗、均输、市易、募役四法，都是当时王安石创设的有关民政财政的法（保甲法也是民政的重要法令，因为王安石施行保甲法的用意在于整顿军政，因此放入下一章 ），其他就旧法而整顿改良的还有很多，今略论如下：
（甲）农田水利
王安石才执政，就分别派遣各路常平官使专门领导管理农田水利，使官吏百姓能知土地种植的方法，池塘、堤岸、圩坝、沟渠的利与弊都要亲自说明，行之有 效，根据功劳的大小酬赏。之后在位之日，始终积极地在这方面尽心尽力。史书上说自熙宁三年（公元1070年）至九年（公元1076年），京城所辖以及其他 各路所兴修水利田共一万七百九十三处，造田三十六万一千一百七十八顷。
王安石所开水利，不能数清，大的如疏通黄河、清汴河。王安石提到疏通黄河，说：“向北流不通，加上水到处漫流，时间长了就沉淀堵塞。去年修了两条 渠，花费很少，而公私的田都露出来。原来淹没的地方，都成了肥沃的土地。”当时司马光、欧阳修两人都阻止他。欧阳修说：“开河如放火，不开如失火，与其劳 费民力，不如不开。”王安石说：“劳民以除害，就是所说的治理天下，百姓跟随。”就这两种说法，一是偷安，是一任劳，谁更有贤德就很容易看出了。有关清汴 河的议论，王安石是早就倡导了，直到乞求退休后，元丰元年（公元1078年）才开始施行，共用四十五日而完成。这两件事，是利是害我不能说。重要的是这足 以证明王安石尽心于民事罢了。而当时苏轼上书诋毁这事，说“天下久平，百姓的物资滋生，四方的遗利已经用尽，现在想凿空寻求水利，必将生出大的烦扰”。这 都是以一切不事事为主义的，当时的士风就是这样。中国直到今天，遗失的利益遍地都是，况且宋代刚处于大乱之后，而真宗、仁宗年间的凋敝，又如前面所叙述， 说没有了遗利，这是欺骗谁呢？
（乙）方田均税
方田均税，是王安石整理田赋的政策，《宋史》记录它的始末如下：
熙宁五年（公元1072年），诏令司农将《方田均税条约并式》颁布全国。以东西南北各千步，相当于四十一顷六十六亩一百六十步，作为一方；每年九 月，县委任令、佐分地计算丈量，随坡地平原沼泽而确定这些土地的土质，按红色淤地黑色坚硬的土地分辨土地的颜色。丈量结束，按土质和颜色参考确定肥瘠而分 为五等，用以订立税收规章 。到第二年三月结束，张榜告示百姓，一个季度没有引起诉讼，就写在户帖上，和庄账一起付给他们，作为土地凭证。均税的办法，每县各自以其租额税数为限，以 前曾经将零数按整数征收，如米不到十合而按一升收，绢不满十分便按一寸收之类，现在不许按这样的数额平均摊派增加，致使超过原来的数额，凡是超过定额增加 数量的都禁止。如果是贫瘠盐碱不毛之地，以及百姓受益的山林、池塘、沟路、坟墓，都不定税。凡是方田的角上，堆上土堆，种植其土壤适宜种的树木来封住。有 方账，有庄账，有甲帖，有户帖，凡是分家析产、典卖割让转移，官府给地契，县襄作账簿，都按现在丈量的土地为准。法令已经具备，于是令济州巨野尉王曼为指 导官，先从京东路推行，各路效法。
这是当时调查土地，整顿赋税的一项政策，虽然不是王安石所独创，然而也是理财的人所首先应当做的事。方田法大概如近世所谓的土地台账法，讲地税的人 称赞这种法是最好的，但它每年要定一次，未免太烦琐，不能坚持持久。先发榜以示民，一季度没有人提出意见，才形成公文，这又是最仁德的行政了。方账、庄 账、甲帖、户帖，虽说它们的内容今天不可考，而这些与现代文明国的法度，大概有很多相同之处。严禁超额增加数目，豁免贫瘠盐碱的不毛和用于公利的土地，惠 民的用意很多，谁说王安石的法令损下益上呢？
（丙）漕运
历朝建都北部而靠东南方的粮食，因此漕运实为国家的一件大事，北宋时尤其是这样。这之前的漕运吏卒，上下一起盗取贸易，严重的甚至借风水沉没来灭 迹，官府的货物丢失折损，每年不下二十万斛。熙宁二年（公元1069年），王安石举荐薛向为江淮等路发运使，开始招募私人的船只和官船分运货物，互相检 察，旧的弊病才得以消除。每年要运的货物足数，招募的商船运到京城的粮食，有二十六万余石而不止。这在王安石的政绩中很是微小，但他知人善任，考核官吏名 实的效果，差不多是可以看出的。
以上所列，都是王安石变法中有关民政财政的大的方面，相关的条目都可考证，他的本意没有一个不是出于利民，哪里有所谓的损下益上，如俗吏聚敛财物的 所作所为呢？虽然当时有施行不到位，致使有和立法者的本意相违背的，而收效也不如所期望，这也是有的。然而我已经说过了，在那个交通不便的时代，想要用干 涉的政策来治理大的国家，那是非常困难的。然而这也不足以成为王安石的罪过。况且当时所谓廉洁的君子，没有肯帮助他的，那么虽然用人不当，那么这责任应当 是那些所谓的君子承担。我因此用上面详细的篇幅来叙述当时财政的真相，待后来的读史者审阅。
