纵观中国帝制时代的历史，每当一个朝代衰落时，广袤的边境地区就开始试图摆脱中央的控制。而在豪强兴起建立新的朝代后，对这些地区的统治又会被收回和加强。随着中国最后一个王朝大清国在19世纪90年代的衰落，朝廷大员李鸿章面对西方列强，被迫签订了“不平等条约”，将中国一些沿海领土的控制权转让给西方国家。1895年甲午战败后，李鸿章将台湾割让给日本，1898年又与英国签订了租让香港新界的法案。因而，李鸿章被视为对洋人卑躬屈膝的卖国贼，是中国历史上最受诟病的官员之一。就像过去改朝换代的豪强一样，毛泽东收复了晚清政府丢掉的大部分中国领土，包括上海、青岛等地的租界，但他却未能收复台湾和香港。这个重任落在了邓小平的肩上。
和过去的皇帝不同，毛泽东得以利用电台、电影、报刊和现代宣传机器，为实现爱国主义目标而获取民众支持。他尤其擅长动员中国的年轻人，使他们对自己的伟大文明曾经遭受的屈辱义愤填膺。一旦民族主义的火焰被煽动起来用以巩固对自己的支持，就不会有任何共产党领导人可能选择背叛这种民众情绪，邓小平也不例外。所以邓上台之后，便把收复台湾和香港视为自己最神圣的职责之一。
邓小平也努力加强对中国边境地区的控制。中国的北部、西部和南部边境都是多山地区，那里的少数民族过着勉强温饱的生活，比平原地区的农民更加贫困。大多数少数民族人口有限、缺乏组织，也得不到境外支持以抗衡北京的控制。但是西藏有所不同，一千多年前藏人就已经拥有一片几乎和当时的中国一样大的区域，虽然藏人的领土逐渐缩小，但一些较小的藏民群体仍散居于中国的几个省份，藏传寺院和喇嘛庙也足以成为抵抗汉人统治的中心。在邓小平时代，他们得到流亡印度的一个庞大团体的支持，该团体在政治上很活跃并一直同中国敌对。尤为重要的是，藏人有达赖喇嘛的领导，他在全世界的追随者之众超过任何其他的亚洲领导人。
为了收回台湾和香港并维持对西藏的稳固统治，邓小平就像其他中国统治者一样，在必要时不惜使用武力，但他更愿意以和平方式解决这些问题。为了获得当地民众的合作且避免使用武力，他愿意给予他们相当大的自治权。1979年1月，邓小平在成为头号领导人不久后便宣布，中国对台湾和香港拥有主权和最终控制权，但允许这些地方享有高度自治。这一政策的基本思想是由周恩来提出的，但在邓小平当政的1982年得到了深入而系统的阐述，正式成为“一国两制”的政策。这项政策允许香港和台湾在50年甚至更长的时间内继续保留不同的社会制度。邓小平也愿意给予西藏相当程度的自治，允许它保留自身的大量文化风俗。
谋求台湾统一
即使知道美国与中国恢复邦交仍会继续对台销售武器，邓小平依然决心在自己掌权时期实现台湾与大陆的统一。收复台湾的重要性并非来自地缘战略的考虑，而是因为这个由中国的死敌所统治的岛屿，让人痛苦地联想到中共仍未彻底结束内战。更令人难堪的是，台湾作为一个触目的象征，代表了帝国主义者瓜分中国所带来的百年耻辱。
1979年1月1日是中美正式建交日，其时正值邓小平担任头号领导人几周之后。邓在元旦讲话中申明了收复台湾的重要性。他列出三个主要目标：（1）实现四个现代化；（2）中美关系正常化；（3）将台湾回归列入工作日程。几天后，他又对参议员萨姆・努恩（Sam Nunn）率领的美国参议院代表团说，中国不排除使用武力收复台湾，否则就等于捆住自己的手脚，使和平解决台湾问题变得不可能。邓小平的理由很容易得到中国人的理解，在他们看来，如果没有美国支持，台湾为避免被军事占领只能选择与大陆统一，因此，美国维持对台关系对和平解决台湾问题构成阻碍。1980年1月，邓小平在说明未来十年的主要目标时，再次将统一台湾作为目标之一。在与美国进行关系正常化谈判时，邓预期台湾将在几年内回归大陆，当时甚至伍德科克也这样认为。
历史上的先例也为邓小平提供了实现这一目标的希望。郑成功被刚建立的清朝打败后，率领明朝余部逃往台湾；22年后的1683年，当时统治台湾的郑成功的孙子同意台湾重归大清管辖。1949年蒋介石被中共打败后，也逃到了台湾。邓小平希望他在莫斯科的同窗、蒋介石之子蒋经国总统也会遵循郑家的先例。1979年元旦的全国人大致台湾同胞书宣布，如果台湾回归大陆，中国将尊重台湾的现状。邓小平也对萨姆・努恩的代表团说，如果台湾回归大陆，它可以保留自己的社会制度一百年不变。台湾必须降下自己的国旗，但可以保留军队。但蒋经国得悉邓小平的建议后，却作出了挑衅性的响应：他重申了增加军事预算、加强军力并最终光复大陆的意图。此外他也继续坚持台湾的“中华民国”代表全中国，立法院委员则是中国所有省份的代表。
同时，美国国会使局势变得更为复杂——它于1979年4月10日通过了《台湾关系法》，使蒋经国大受鼓舞。该法案旨在调整美国与台湾的贸易、交往和其他领域的一系列相关条约。由于台湾政府不再是全中国的正式代表，这是必要的一步。但是，《台湾关系法》的内容和精神超出了对具体条约的调整，它反映了很多反对美中关系正常化的国会议员的情绪。在中美关系正常化谈判期间，国会一直被蒙在鼓里；基辛格和布热津斯基一心想与中国恢复邦交，很少考虑台湾的安全，也未能充分预见到美国国内支持台湾的政治势力之强大。美方在1978年12月的一个深夜把蒋经国叫醒，告诉他几小时后将宣布与中国大陆正式建交，这一做法被国会认为具有侮辱性，加强了国会要帮助台湾的决心。国会中不少人得到过台湾慷慨的资金支持，或是与对台出售武器的公司有来往，他们认为正常化过程没有以任何方式顾及到忠实的台湾朋友。法案要对美国的轻慢行为有所纠正，它要求美国向台湾提供必要的自卫武器，并宣布，以和平手段之外的任何方式解决台湾问题都将引起美国的严重关切。
《台湾关系法》的精神在美国政治中的含义是：美国忠实于它的盟友。但是它违背了与中国谈判的精神，有人甚至认为它违背了1972年《上海公报》的精神，美国政府在该公报中承认“海峡两岸的全体中国人都坚持只有一个中国，台湾是中国的一部分”。后来被国会议员们视为重要的问题——台湾是民主的一面旗帜，它尊重人权，实行法治——在1979年时还谈不上，因为当时台湾当局仍在实行戡乱法，用压迫手段控制反对派，为此受到人权活动家的批评，后来这些批评则以更大的规模指向中国大陆。
《台湾关系法》的通过让邓小平怒不可遏，他为此也受到一些中国高层领导人的批评，认为他在中美关系正常化谈判中对美国的态度不够强硬。邓小平并不关心《台湾关系法》在法理上是否站得住脚，他担心的是它的政治影响。该法案使他曾经为之奋战多年并为此牺牲了数万战友的政治使命——结束国共内战和恢复对台湾的控制权——变得更加困难，甚至在他有生之年都不可能实现了。邓小平尤其反对的条款是，美国将继续向台湾出售“足够的防御性武器，使其能够维持充分的自卫能力”。美国承诺提供军事援助，断送了邓小平原本具有的说服台湾自愿回归大陆的影响力。
为了增加与台湾达成协议的可能，邓小平还能做些什么呢？除了通过外交渠道表现其“顽强好斗”的一面，邓小平还邀请美国国会议员访华，向他们直接陈述中方的观点。1979年4月19日，邓小平对参议院外交关系委员会主席弗兰克・丘奇（Frank Church）参议员说，《台湾关系法》不承认只有一个中国。他又说，该法有协防台湾的条款，这违反了中美建交最基本的前提。（邓小平后来表示，《台湾关系法》的颁布比售武本身问题更为严重。）同时，他还尽可能地孤立台湾人民。他支持游说其他国家将台湾排除在任何区域性或国际性组织之外。他还发誓要把跟台湾做生意的外国公司赶出中国大陆市场。
比《台湾关系法》更让邓小平懊恼的是朗奴・列根竞选总统。列根发誓要给台湾以“尊严”，包括谋求与台湾建立正式关系。1979年8月22日，列根的竞选搭档、副总统候选人乔治・布殊前往亚洲，会见了愤怒的邓小平。陪同布殊访华、后来担任驻华大使的李洁明（James R. Lilley）在回忆他们的会谈时说：“这是一次特别不愉快的访问。”布殊想让中国放心列根不会实行两个中国的政策，但是在会谈中邓小平的助手带来了最新的新闻简报，其中包括一次列根记者招待会的报道：列根在这次招待会上说，台湾是一个国家，美国应当恢复与台湾的外交关系，为台湾的自我防御提供所需要的一切。邓小平说：“他又在搞这一套。”他接着又说：“列根不止一次说过，他支持与台湾建立官方关系⋯⋯不管在其他国际问题上有何观点和立场，假如列根的言论和共和党的政纲得到贯彻，这必将损害中美关系。”邓小平还宣布，如果共和党继续支持台湾，他将被迫起来维护“十亿中国人民的利益”。布殊尽量软化美国的立场，但据李洁明说，“邓小平仍然没有消气”。
列根当选总统后，由于他蓄意让美台关系升温，卖给台湾更多的先进武器，邓小平两年前访美时形成的中美之间的密切关系逐渐被中方日益增长的不满所取代。邓小平希望能与美国建立更密切的关系，他也想让美国帮助中国搞现代化。但是他认为台湾问题对中国极其重要——假如美国给予台湾官方承认，他不惜让美中关系倒退。邓在这个问题上态度极为坚定。当时一位美国官员说，那时跟中国打交道，就像徒手掰蛤蜊那么困难。
1981年1月4日，列根宣誓就职的前几天，邓小平会见了共和党参议员特德・史蒂文斯（Ted Stevens）和二战期间援华的美国空军飞虎队英雄陈纳德将军（Claire L. Chennault）的华裔遗孀陈香梅，向他们摆明了自己的态度。他知道陈香梅是台湾的朋友、列根就职委员会的成员，他警告她说，假如美国鼓励台湾独立，将会给中美关系造成严重后果。邓告诉客人，他希望看到中美关系向前发展，但是中国对列根的一些言论感到忧虑。他说，他知道竞选人在大选前说的一些话与当选后的实际做法会有所不同，不过因为有一家美国报纸断言只要美国采取反苏立场，中国便有求于美国，对此他必须作出澄清。他承认那家报纸所说的一点，即中国确实是个穷国，但除此之外该报纸的言论全是错误的：中国靠自己的力量取得了独立，它绝不会低三下四有求于人，它会坚持自己的观点——就算美国采取坚定的反苏立场，中国也不会在台湾问题上忍气吞声。他进一步警告说，如果列根向台湾派驻私人代表，中国将把这视为正式的官方决定，这既违反《上海公报》，也违反《中美两国建交公报》。如果美国不能正确处理这些微妙的关系，邓小平说，中国准备让中美关系不是回到70年代，而是倒退到60年代的水平。他下了最大的决心，不能让列根与台湾达成协定，否则将使收回台湾从长远看变得更为困难。他让他的客人清楚地知道，中国将静观列根的一言一行。
中国对列根总统将把台湾视同为一个国家的担心，因中国驻美大使柴泽民得以出席列根的总统就职仪式而减弱。柴泽民曾威胁说，如果受邀的台湾代表到场，他将拒绝出席仪式。最终台湾代表并未到场，中国把这看作一个积极的信号。不过，邓小平仍然深为关切列根与台湾的关系。
邓小平随后又想对台湾实行一系列“胡萝卜外交”，以增强对它与大陆改善关系的吸引力。中国在廖承志的领导下拟定了一个说明对台政策的新文件，并在1981年3月向英国外相卡灵顿勋爵（Lord Carrington）出示了文件的草稿。1981年9月30日，这份文件由叶剑英元帅在国庆节前一天的公开讲话中正式发布。让叶剑英来做这件事，是因为早年国共结成统一战线时他供职于黄埔军校，在国民党中有不少老朋友。叶剑英的“九点建议”包含以下内容：
●谈判将在中国共产党和国民党之间进行；
●双方应当为“三通”——通邮、通商、通航——创造条件；
●欢迎台湾人民来大陆投资经商；
●统一之后台湾将享有高度自治，可以保留它的军队；
●台湾现在的社会和经济制度，包括私人企业和财产权，将保持不变。
但是台湾没有作出任何响应，而中国和列根政府的关系依然紧张。邓小平知道，使用军事手段跟有美国撑腰的台湾对抗毫无胜算，于是他继续运用自己手中的另一件武器。他威胁说，中国将减少甚至结束中美合作。在得知美国打算向中国大陆出售部分武器时，邓小平回答说，如果这意味着美国要提升向台湾出售武器的级别，中国不会接受这笔生意。
列根手下的国务卿黑格（Alexander Haig）应邓小平之邀于1981年6月访问了北京。6月16日邓小平会见黑格时重复了他对其他人说过的话：中国希望中美关系顺利发展，但是假如不能正确处理对台售武问题，则可能造成中美关系的停滞甚至倒退。他还对黑格说，中国同意与美国恢复邦交时，美国曾表示会逐渐减少对台售武，但后来并没有这样做。中方要求美国全面停止向台湾出售战斗机。如果美国不减少对台售武，他准备与美国断交。黑格相信，为确保中美合作对抗苏联，必须作出让步，于是向邓小平保证说，在可以预见的未来美国只会继续向台湾销售“经过仔细挑选的防御性武器”。
邓小平向黑格表达了他的强硬观点三天后，列根总统会见了应邀前来华盛顿讨论台湾和中国关系的新加坡总理李光耀。李光耀在回答列根的问题时说，他认为以台湾的安全状况并不需要美国拟售的FX-15战斗机。会谈结束时，列根请李光耀给台湾的蒋经国总统捎信，告诉蒋美国难以满足台湾的全部要求，台湾现在不应当提出对高技术武器的要求，但列根总统也不会扔下蒋经国不管。数日之后，李光耀就把这个口信带给了蒋经国总统。
与此同时，邓小平和部下继续向美国施压。黑格访华后不久，当时国务院的中国问题资深专家、驻华大使恒安石（Arthur Hummel）收到了中国外交官交给他的一份照会，其中提到，美国继续对台售武将会给双方战略合作造成严重后果。邓小平在8月底接受香港报纸采访时再次警告说，北京已经为中美关系恶化作好了准备。在10月的墨西哥坎昆峰会上，赵紫阳总理对列根总统说，中国希望与美国合作对抗苏联，但台湾问题仍是这一合作的障碍。同样是在坎昆会议上，外交部长黄华告诉黑格国务卿，中国要求得到一个明确日期，在此期限之前售台武器的数量和质量不可超过卡特当政时期的水平，他还要求每年逐渐减少对台售武，并确定一个具体日期完全停止出售。一周后黄华外长又转达了邓小平的要求，即在中美军事合作谈判结束之前，美国不能与台湾达成任何出售武器的协议。美国接受了邓小平的要求。黑格答复黄华说，美国不同意为停止对台售武规定一个时限，但是向台湾出售的武器将是“有限的和有选择的”，并且不会超出卡特政府时期的水平。
为了表明北京对美国未减少对台售武的不满，赵紫阳不但拒绝了列根发出的庆祝1972年《上海公报》发表十周年的访美邀请，甚至没有对他的信给予答复。中国按“杀鸡儆猴”的古训，以荷兰向台湾出售两艘潜艇为由将中荷外交关系降级。1982年1月，美国派助理国务卿约翰・霍尔德里奇出访北京，以防关系进一步恶化。霍尔德里奇一行人受到的接待十分冷淡，但是当霍尔德里奇告诉中方官员美国决定停止向台湾出售FSX战斗机后，中方又变得亲切起来。然而霍尔德里奇还肩负着自己的使命：在美国决定向台湾出售哪些武器系统之前，和北京就中美关系的框架达成更宽泛的协定。霍尔德里奇带来了一份框架协议的草稿，但中方认为它过于含糊其辞，没有对他们关心的问题作出响应。北京方面要求，为使谈判继续，美国必须不再向台湾运送任何武器。这相当于已经划出了中方的底线。1982年最初几个月，中国媒体仍不断抨击美国干涉台湾问题，中国认为这是自己的内政。
为了打破这种紧张关系，列根总统致信北京，建议让副总统乔治・布殊——他与邓小平和其他一些中国重要官员有着良好的关系——出访亚洲时顺道访华。中方没有当即作出答复，直到布殊已经访问了几个亚洲国家后才通知美国，北京欢迎布殊来访。布殊在抵京后的最初几天发现，北京对售武问题依然态度强硬。随后邓小平请他前去会谈。会谈过程中邓提议和布殊去旁边一个房间单独交谈一刻钟，只允许恒安石大使和译员在场。一小时后，布殊和邓小平达成了非正式谅解，最终这被纳入了美国限制对台售武的文件。邓小平知道已经得到了他所期望的最佳结果：美国不会停止对台售武，但对售武作了限制——而随着美国对台售武的减少，邓小平可以乐观地认为，从长远看台湾终将回归大陆。这次谈话之后中方对美国的责难便消失了，气氛也变得轻松起来。一年多来像一位军人那样以强硬姿态气势汹汹地教训美国官员的邓小平，又变成了一个幽默风趣的合作伙伴。
邓小平和布殊在会谈中达成的谅解，成了恒安石和中方同行之间进行具体谈判的基础，并形成了《关于美国对台售武的中美联合公报》（1982年8月17日签署）。该协议对美国售台武器作出限制，明确表示美国“无意侵犯中国的主权和领土完整，⋯⋯无意执行『两个中国』或『一中一台』的政策”。公报还规定，向台湾出售的武器“在性能和数量上将不超过中美建交后近几年供应的水平⋯⋯美国愿意逐步减少对台湾的武器出售，并经过一段时间达成最后的解决”。为了安抚台湾及对公报持反对意见的国会议员，列根总统邀请30位参议员和众议员开了一个情况介绍会，向他们解释为何这一协议并未伤害台湾。
8月17日公报一公布，邓小平就邀请恒安石与他非正式会面。在和蔼的交谈中，邓小平祝贺恒安石达成了协定。这份《八一七公报》，连同1972年2月27日的《上海公报》和1979年1月1日的《中美建交公报》一起，成为美中关系的三个基础文件。此后直到天安门悲剧为止，它为中美关系提供了稳定的基础。它也为列根总统1984年4月下旬为期六天的中国之行铺平了道路，使他成为两国建交后第一位访华的美国总统。列根访华期间与邓小平进行了三个小时的友好会谈。邓在解释了中方的对台立场后，请列根从中方观点考虑问题，不要因为蒋经国而本末倒置。列根感到这次访问很愉快，他说邓小平“看起来不像共产党”。
在1980年代中期，邓小平对自己能在“去见马克思”前解决台湾统一问题仍存一线希望。他和蒋经国有私交，两人在1926年曾是莫斯科中山大学的同学。1985年9月20日邓小平会见李光耀时，知道李不久前曾见过患有严重糖尿病的蒋经国，就问他蒋经国对接班人问题是否有所安排。李光耀回答说自己没法说谁最终会接蒋经国的班。邓小平则说他担心蒋经国去世后台湾会发生混乱，因为那里有部分势力想跟美国和日本合作，寻求台湾独立。邓小平随后请李光耀转达他对蒋经国的问候以及两人见一面的建议。没过一个月，李光耀就飞到台湾捎去了这个口信。然而蒋经国有着多年与共产党打交道的痛苦记忆，他说他无法相信他们，拒绝了会面的邀请。此事过后，已届81岁高龄的邓小平再没多少理由指望自己能解决台湾问题了。他唯一能做的，就是阻止台湾作出任何走向独立的举动，为他的继承者有朝一日重新控制台湾铺路。
两年后的1987年，蒋经国在病榻上废除了实行已久的戡乱法，使反对党合法化，从而为台湾的民主化打下了基础。他也第一次允许台湾人民去大陆探亲，但不能直接前往，而是要绕道香港。台湾人很快就开始前往大陆探亲，并在那里做起了生意。由于很难区分台湾人是否在大陆有亲戚，因此不久后便允许所有台湾人前往大陆。邓小平欢迎台湾人来大陆探亲和做生意，他把这视为走向最终统一的步骤，尽管在他生前也许不再可能实现。邓小平的说法是：“实现国家统一是民族愿望，一百年不统一，一千年也要统一的。”
收回香港主权
1975年5月25日，邓小平陪同毛泽东会见了1970年至1974年担任英国首相的爱德华・希思（Edward Heath）。毛泽东当时表示，解决香港问题的时机还不到，他指着旁边的邓小平和另一些年轻干部说：“这个问题让他们去解决吧。”
邓小平1977年复出后对香港问题产生了浓厚兴趣。然而，1977年在与叶剑英元帅共同前往广东时，他们的讨论重点并不是收回主权，而是香港能为大陆的现代化提供什么帮助。邓小平很清楚，中国可望在金融、技术和管理领域大大得益于香港。即使中国收回主权后，也要让香港继续保持繁荣。眼下的任务是减少文革期间红卫兵的劣迹给香港商人造成的恐惧和反感。文革中的红卫兵不但迫害港人住在大陆的亲属，而且还涌入香港让港人心惊胆战，使他们普遍憎恶毛泽东的统治。
邓小平在1978年4月成立了国务院下属的港澳事务办公室和以廖承志为组长的领导小组。廖承志可以说是这个职务的不二人选：他的家乡在惠州附近一个小村庄，距香港只有五十多公里。另外他与香港和日本都有很深的渊源，他1940年代后期曾在香港居住，其堂妹是香港首席大法官的妻子。
廖承志最初的任务之一是筹备和召开文革后的第一次港澳问题会议。这次会议开了将近一个月，主题是放弃导致港人疏远大陆的“极左”政策，最初的工作重点是改善中国与港澳工商界的关系。
北京在提到香港时，长期以来习惯称“港澳”，仿佛说的是一个地方。对于邓小平等中国领导人来说，澳门这块隔珠江三角洲与香港相望的葡萄牙殖民地只是个小地方，相对而言并不重要，经济活力来自于香港；况且，虽然与葡萄牙的租约到1999年才到期，澳门实际上已处在大陆的控制之下。葡萄牙在1967年和1974年曾两次提出将澳门归还中国，北京已与葡萄牙达成协议，大体勾画出了归还澳门的方案。北京担心这个决定会对极不稳定的香港民意造成负面影响，因此一直对协议保密，公开的说法是还没有作好收回澳门的准备。对邓小平而言，“港澳”指的就是香港。
从1949年到1978年的冷战期间，香港一直是中国与外界沟通的最重要窗口。港英当局允许共产党和国民党在这里共存，甚至相互搞谍报活动，只要他们不公然开启战端，能让港英殖民政府维持法律和秩序即可。北京利用香港这个地方赚取外汇，进口技术，获取外部世界的信息。但是直到1978年以前，这个窗口只开了一道缝，大陆与香港的关系仍受到极大限制。中国原本可以切断对香港的饮水和食物供应，但即使在文革期间它也没有这样做。1960年代俄国人对中国批判修正主义听得厌烦，便恐吓香港人说，假如中国真反修，它不妨证明给世人看看，把家门口那块帝国主义的殖民地收回去。北京则回答说，香港属于历史问题，要等到适当的时机才会加以解决。北京对香港的战略是“长远打算，充分利用”。
为了解决“收回香港主权”的问题，邓小平要认真进行准备。1978年他还没有筹划处理这件事的路线图。当时邓小平仅仅作出了中国将维护香港繁荣的一般性保证。然而，廖承志在1978年8月19日遵照邓小平的指示，对一批香港客人保证说，香港可以长期保留它的现行制度，中国不会在香港搞群众运动。
1978年11月，尽管邓小平正忙于出访东南亚以及为成为头号领导人作准备，他还是抽空接见了香港船王，即当时香港最有名大概也是最有钱的商人包玉刚。邓小平赏识的不仅是包玉刚的成功，还有他对国际商业界第一手知识的掌握、对见过面的世界各国政要的敏锐观察力、对香港商业精神的直率赞扬、他的务实作风以及希望为中国现代化提供帮助的真诚态度。在中国大陆以外，没有任何家庭能像包玉刚的家庭那样与邓小平一家人形成密切关系。1978年11月，邓小平和包玉刚专门讨论了香港商人在中国现代化中能够发挥的作用。
1978年12月，对外经贸部部长李强被派往香港，考察香港能为中国、尤其是广东的现代化提供哪些帮助。李强在访港时首次宣布，中国将接受外商投资，欢迎贷款。李强还邀请香港总督麦理浩访问北京。邓小平知道港督麦理浩会讲汉语，在伦敦很有威望，与中共驻港代表也有不错的工作关系。他还知道，对于香港在1997年之后的命运，最终还是要跟英国人认真磋商。在口头邀请麦理浩之后，中方又发出了正式的邀请函，这是由一位中国部长写给港督的第一封信。麦理浩认识到中方这种姿态的历史性意义，他说：“鉴于中国现代化计划的大背景，这是一个严肃的倡议。人人都同意，我当然应当走一趟。”（关于香港在四化中作用的更多内容，见第14章。）
1920年邓小平赴法国时乘坐的轮船曾停靠香港，当时他就对香港产生了兴趣，1929年至1931年他被派往广西领导城市暴动时曾取道香港，在那里住过数月，对香港有了更多了解。邓小平对殖民历史有大致的了解：香港岛在1842年鸦片战争后割让给英国，1860年又割让了大陆的一小块地方九龙，北边的“新界”则于1898年租借给英国99年，将于1997年到期。邓像中国的其他爱国者一样认为所有三个条约都是不合法的，都是在中国无力抵抗之际被强加的“不平等条约”。
从1949年到1978年，中共在香港维持着一些自己的组织，在普通港人中也有为数不多的追随者。共产党对所有其他人，包括国民党、英国人和美国人，都怀有极深的猜疑，但是大多数港人害怕给自己找麻烦，像对待瘟疫一样躲避政治。中共的新华社香港分社在当地出版报刊和图书，向大陆提供有关香港和世界各地的公开或机密报告，外交部也派有驻港官员。中国银行香港分行负责照顾大陆的商业利益，华润集团则代表外经贸部和中国地方政府做生意。中国在香港也有自己的零售商店、情报组织、左派学校和工会。这些组织在写给北京的报告中一味吹嘘中共在香港得到的支持，这使邓小平等领导人低估了香港华人居民事实上对英人统治的满意程度。其实，大多数港人都害怕刚搞过文革的中国会对香港干出什么名堂。
1979年3月24日麦理浩与邓小平见面时，一些英国外交官已经开始猜测，1997年需要把租约到期的新界归还中国时，英国将不得不放弃对整个香港的主权，因为香港新界以外的地方无法作为独立的行政单位存在。但是当时的北京政权——它刚刚走出文革，完全缺乏治理一个现代资本主义城市的经验，还有在1950年代消灭大陆所有私营企业的记录——怎么可能提供维护香港稳定和繁荣所需要的明智领导呢？不仅香港的外国商人，甚至香港华人也疑虑重重。港英官员和很多普通市民都希望，即使英国人在1997年放弃主权，中国也应当允许英国官员继续管理香港。
在去北京访问的途中，英国官员已知道邓小平一定会谈到香港能为中国现代化提供什么帮助。但是让他们感到意外的是，邓小平在对麦理浩的开场白中就提到了香港的最终命运问题。他宣布，两国商讨解决方案必须以香港是中国的一部分为前提，但是直到下世纪相当长的一段时期，香港仍可继续保留资本主义制度，尽管大陆实行社会主义。三年以后邓小平才正式提出“一国两制”的政策，但是在这次最初的会见中，他已经向麦理浩说明了这项政策的要点。
麦理浩和随行的中国问题专家意识到，如果向邓小平提出1997年后能否仍由英国继续管理香港，无疑会使他动怒。于是他们决定间接谈及这个问题，提出如何给那些要签订15年以上租约的人提供保障，因为这些租约在1997年之后仍然生效。出于同一思路，麦理浩还提到在1997年之后的局势尚不明朗的情况下，香港投资者对从事新的贷款、抵押和其他投资活动的担忧。麦理浩建议，把规定1997年租约到期的官方文件用语改为“只要英国继续管理这一领地”。据陪同麦理浩的柯利达（Percy Cradock）说，邓小平显然没有理解商业上采用的15年租约与有关新界的99年政府租约之间有何区别。邓小平一直避免就租约问题表明看法，但是他说投资者可以放心。在回答英方对大量中共干部将被派往香港的关切时，邓小平立刻回答说，中国会采取措施避免这种问题发生。
麦理浩返港后没有公开北京会谈的细节，但他转达了邓小平保证中国不会损害投资者利益的信息。港人得悉此说后如释重负，而中国更加开放的气氛给他们造成的印象，香港媒体有关三中全会之后邓小平领导中国走上更加务实的道路的报道，也加强了他们这种感觉。第二年香港股市和房地产价格飙升。
接下来的几个月里，又有一些英国高官飞到北京与邓小平和其他中国官员会谈，华国锋也在11月访问了英国。所有英国官员都向中国同行表达了同样的基本观点：应及早作出有关香港的决定。然而邓小平仍未准备好着手进行谈判，他只是一再重复他对麦理浩讲过的话：香港在1997年之后可以保留它的制度，中国会保护投资者的权益。
1980年12月的政治局会议解决了对毛泽东的历史评价问题，这为邓小平处理香港问题提供了一个重要突破口。这一进展意味着，他不必再担心那些反对收回主权后允许香港保留资本主义制度50年不变的保守派。在建立好以胡耀邦和赵紫阳为首的新团队后，邓小平有理由相信，他的领导班子能够具备管理一个现代资本主义城市的能力。
1981年初，邓小平同意开始就香港前途进行谈判。列根1981年当上总统后，邓小平知道自己不可能在台湾问题上很快取得进展，此时把工作重点转向香港，可以使那些对中国政府在收复台湾上表现软弱感到不满的爱国青年转而关注收回香港主权的斗争，而邓小平在这件事上稳操胜券。中国在边境一侧有大量驻军，英国在香港的一小批军队不可能进行有意义的抵抗。中国还控制着香港的食物和用水。此外，中国在1981年初已经和包玉刚等香港商界领袖建立了工作关系。当初为解决台湾问题提出的“一国两制”政策，可以很容易地用来为中港关系提供框架。如果在安抚港人方面取得成功，这甚至可能有助于减少台湾民众对统一的恐惧。
港澳办公室于1981年3月在北京召开了讨论香港前途的会议。在这次会议上，外交部副部长章文晋传达了邓小平的观点：不收回香港，我们将无颜面对祖宗，面对十亿中国人民和子孙后代，面对第三世界的人民。在章文晋传达邓小平的意见后，问题迎刃而解，谁也不敢再提在新界租约期满后让英国继续管理香港的事了。
虽然英国不太可能派出军队保卫香港，但当时正值英军考虑出兵马尔维纳斯群岛，中国不能排除英国有可能对香港作出同样举动。邓小平一向会作最坏的打算，他解决了英国一旦出兵中国该如何应对这一问题——9月中旬，在玛格丽特・戴卓尔（Margaret Thatcher）到访北京前一周，邓小平与李先念等人见面时说，中国要准备把使用武力作为保卫香港的最后手段。
邓小平下定决心完全收回香港主权后，中国官员立刻开始准备文件草稿，供中国内部讨论在1997年之后如何统治香港。邓小平也阅读有关香港的报道，并会见了更多香港商界领袖。例如，亲北京的港商作为人大代表在北京出席全国人大会议期间，邓小平专门与他们见面，交流有关香港的看法。
与其他中国官员一样，邓小平也担心从1979到1997年这段时间里英国有可能留下一些“毒丸”，使中国在1997年恢复行使主权后的统治问题变得复杂化。英国有可能让英国公司参与大型公共项目，花光香港的资产，使政府债台高筑。港英政府有可能大量批租土地，不给中国人在1997年之后留下多少收入来源。港英政府还可能为政府官员加薪，使中国在1997年之后难以平衡预算。当时，邓小平还没有预见到他和其他干部后来才意识到的另一枚毒丸：用“民主”改革削弱政府的权力。
1981年12月21日至1982年1月6日的统战会议提出了北京对香港前途的基本立场。这次会议结束后不久中英就开始了初步的谈判。1982年1月6日英国外交大臣阿特金斯（Humphrey Atkins）会见了赵紫阳总理。在这次会谈中，北京首次做好了开启谈判并讨论具体问题的准备。赵紫阳对阿特金斯说，香港仍将是一个自由港和商业金融中心，中国将保证香港继续繁荣。访问结束时两国宣布，作为对华国锋主席1979年11月访英的回访，玛格丽特・戴卓尔首相将于1982年秋天访华，同时双方将开始进行富有诚意的谈判。1982年3月邓小平正式批准了1月的统战会议提出的基本方案，并把它提交给党中央。
此后几个月里，邓小平多次参与有关香港问题的讨论，包括与香港大约12个团体或个人的会面，其中有包玉刚和另一位长期跟大陆友好的商人霍英东。在会见英国官员时，邓小平发誓，1997年后将把政治权力交到港人手里。一贯强调培养接班人的邓小平说，在剩下的15年里，香港的商业界、教育界和文化界领袖要推荐一些有前途的香港“爱国”青年，让他们立刻开始准备1997年之后接手不同领域的职务，以保证平稳交接和稳定繁荣。邓小平会见的重要客人之一是香港大学校长黄丽松，该校是香港高等教育的领头羊，在培养未来政府官员中发挥着重要作用。
在1982年4月6日接见前英国首相希思时，邓小平引用了1月会议提出的“十二条”，十分具体地表明态度：香港仍将是一个自由港和全球金融中心，它将由包括英国人和其他国家人士在内的香港人自己管理；它将由商人来领导，将容纳来自所有社会阶层的人；它将叫做“中国香港”，但一切商业活动照旧进行。邓小平对希思解释说：“我们新宪法有规定，允许建立特别行政区。”
戴卓尔首相访华
戴卓尔首相在1982年6月份的福克兰战争取得决定性胜利后不久，于9月22日抵达北京。这次胜利使她变得过于自信，这让她的顾问爱德华・尤德（Edward Youde）等人感到担心。他们并没有强而有力地向戴卓尔夫人解释清楚，想让邓小平允许英国在1997年后继续保留对香港的主权是多么不可能。外交部的两位主要中国问题专家珀西・柯利达和艾伦・唐纳德（Allen Donald）为了避免对抗，确实试图解释清楚邓小平的决心。然而自信的“铁娘子”戴卓尔夫人错误地以为，中国拒绝考虑英国在1997年后继续保留主权只不过是一个可以谈判的条件。戴卓尔夫人在北京首先会晤的是赵紫阳总理，但赵在与戴卓尔见面之前就对香港记者说，中国当然要收回主权，主权交接不会影响香港的繁荣稳定。他把这一基本立场首先透露给新闻界，意在向戴卓尔表明这种观点不容谈判。邓小平会见戴卓尔夫人时也表达了同样的观点。
9月24日上午，“钢铁公司”邓小平和“铁娘子”戴卓尔见面，两人进行了两个半小时的会谈。戴卓尔夫人后来把这次会谈描述为“生硬粗暴”。不过参加会谈的英国官员证实，戴卓尔夫人过于夸张了与邓小平之间的对抗，事实上对抗的感觉仅仅来自会谈后戴卓尔夫人对媒体的讲话以及中方的反应。据英方参加会谈的人说，戴卓尔夫人的讲话既雄辩又富魅力，尽管如此，邓小平所拥有的几乎不受限制的权力也给她留下了深刻的印象。邓小平在开场白中宣布，中国将在1997年收回主权，将支持香港的繁荣，并希望能够得到英国政府的合作。但戴卓尔夫人响应说，在英方看来，根据三个条约香港是属于英国的，这些条约在国际法上都是有效的，只有经双方协议才能作出变动。她说，英国在过去150年里学会了如何管理香港，成效很不错。她又说，只有在作出保证香港繁荣稳定的安排后，才能谈到主权问题；只有英国的统治能够为香港的繁荣稳定提供保障：没有英国的这种保障，商人不会再愿意投资。不过戴卓尔夫人确实作出一个让步：假如能就香港的管理权作出令人满意的安排，她可以考虑向议会提出有关主权问题的建议。因此双方应当通过外交渠道开始谈判，寻求达成令人满意的协议。
邓小平断然拒绝了她的建议。他说，有三个主要问题：主权，中国在1997年后如何治理以维护香港繁荣，中英两国政府如何共同避免在1997年之前发生大的混乱。他说：“主权问题不是一个可以讨论的问题，中国在这个问题上没有回旋的余地。”他说：他不会做当年签订不平等条约的李鸿章，主权意味着完全的主权；为了维护香港1997年后的繁荣，香港目前的政治制度和大多数法律将继续有效；中国会和香港市民进行广泛协商，制定出对投资者——包括英国投资者——有利的政策。但是，让英国政府或商业界满意也是有限度的。邓小平警告说，如果港英政府在1997年之前挑起严重对抗或从香港撤走大批资金，中国将“被迫不得不对收回（香港）的时间和方式另作考虑”。邓小平确实表示，他要与英国合作，他同意双方应当立刻通过外交渠道进行磋商。但是他又补充说，如果双方在两年内无法就主权移交达成满意的协议，中国将单方面宣布自己的政策。驻北京的外交官大都知道邓小平常用吐痰来强调重点；在场的人看到，邓小平和戴卓尔会谈时，不时往痰盂里吐痰。
戴卓尔夫人与邓小平结束会谈走下外面的台阶时，被一名记者的提问分神，脚下一滑导致膝盖着地。这一插曲被电视镜头捕捉到并在香港的晚间新闻播出，后又在香港电视上反复播出。这个画面给人的印象是，戴卓尔夫人受到邓小平强硬姿态的震慑，差点磕了个头，幸亏有身边的柯利达搀扶才没有跪下。
后来戴卓尔夫人谈到邓时，仍然给了他正面的评价，认为他非常直率但并不粗鲁。戴卓尔夫人离京前举办的答谢宴会上，由于邓小平要去出席为金日成举办的宴会，赵紫阳总理成了主宾。戴卓尔在宴会讲话中以更为和解的姿态对赵紫阳说，会谈使她对中国有了更清晰的看法。她用了一句中国的成语：“百闻不如一见。”
由双方代表拟定的戴卓尔夫人与邓小平会谈的公报中说：“两国领导人在友好的气氛中，就香港前途举行了深入会谈。双方领导人表明了各自对这个问题的立场。双方同意把维护香港的稳定与繁荣作为共同目标，将在访问后通过外交渠道开始举行谈判。”与邓小平不同，戴卓尔夫人对英国在香港发挥的历史作用感到自豪，而且确信以往的条约具有合法性。离开中国前，她在英国广播公司的采访中说，“如果签约一方对（现存的）条约或协议说，『我不同意，我打算违约』，那么你也很难相信他们会尊重新的条约。”当她在香港的记者招待会上重复这些话时，英国外交部的中国问题专家听得不寒而栗，因为他们知道这些话会毁掉他们一直以来与北京达成的善意。不出他们所料，中方对此大发怨气。在戴卓尔夫人访华后的一周里，香港股市下跌了25%，恒生指数从6月的1300点跌至10月的772点。
戴卓尔夫人访华后中英谈判被推迟了，因为中方坚持谈判协议的前提和基础必须是中国1997年后完全收回主权，而戴卓尔夫人不愿意接受这一条件。随后中国发出了警告：1983年2月底英国被告知，中方有关1997年后香港政策的单方面方案草稿已接近完成。实际上，假如不谈判，中方将在1984年9月宣布它自己的香港前途方案。北京的柯利达大使和港督尤德十分担心中方会向6月份召开的全国人大提交他们的单方面方案，于是在3月初飞回伦敦与戴卓尔夫人协商。此时香港股市再创新低，乃至戴卓尔夫人也开始相信中方不会在主权问题上让步。为了打破僵局，柯利达建议戴卓尔夫人致信赵紫阳总理，说明她可以重申她在北京说过的话，但在措辞上稍加改动为：假如能够作出让香港人民满意的安排，她“准备向议会建议移交主权”。戴卓尔夫人接受了这一建议，此信于1983年3月9日发出。由于此信没有满足中方关于谈判之前必须就主权问题达成一致的要求，中方没有立刻作出答复，过了两个月才同意开始举行谈判。邓小平后来对出席全国人大的香港代表说，他在谈判议程的顺序上松口，是为了让英国人摆脱尴尬局面。双方就下一步谈判达成的议程是：第一，有关1997年后维护香港繁荣稳定的安排；第二，1997年之前的安排；第三，主权问题。第一次谈判于7月12日举行，距戴卓尔夫人访华已经过去了十个月。
为了给谈判作准备，同时与香港各界的重要人物建立联络，并培养将于16年后接管香港的官员，邓小平认为北京必须向香港派出一名更高级别的党的干部。这位派往香港的高官应该被授予相当大的自由，使他能够与香港各界有影响力的人士公开对话，并直接向北京的最高层汇报。邓小平需要的人要了解北京的想法，要能跟香港的领袖人物平等相处，还要有信心向大陆高层提供全面而坦率的报道。他想到的一个人选是许家屯。
1983年邓小平携家人去上海过春节时，顺道走访了附近的江苏，江苏省委书记许家屯一路陪同。邓小平之前并不了解许家屯，尽管1975年邓在全国进行整顿时，许家屯先是在南京、继而在江苏全省的整顿工作中发挥了关键作用。他们在1983年春节见面时，本来的安排是许家屯用二十分钟向邓小平汇报江苏省的发展情况，结果谈话持续了两个小时。在许家屯的领导下，江苏的国民生产总值在过去六年翻了一番；他们见面时江苏的工农业产值在全国首屈一指。作为临近上海的沿海省份，江苏也开展国际贸易，许家屯是率先允许发展市场的人，为此还被江苏一些行事谨慎的计划干部到陈云那儿告过状。事实上，陈云曾要求把许家屯调离江苏，但邓小平看出他是一个大胆的改革派，坚持把他留在了那里。
负责高层干部任免的胡耀邦知道邓小平十分赏识许家屯，于是在邓与许家屯春节见面后不久，胡耀邦便向他提议由许家屯担任香港的新职务。得到邓小平同意后，1983年4月胡耀邦通知许家屯要把他调到香港全面负责大陆与香港的关系，为1997年的过渡作准备。1983年6月30日，中英第一轮谈判结束后不久，许家屯被正式任命为中共中央港澳工作委员会党组书记，并被派往香港工作。许家屯的重要职责之一，是挑选香港有影响的人士，邀请他们访问北京，他们在那儿将有机会见到邓小平。
为赴任作准备的许家屯前往北京拜访了他后来要在香港问题上与之打交道的领导人——除邓小平外，还有李先念、赵紫阳、胡耀邦、杨尚昆、万里、姬鹏飞和胡启立。他发现他们全都敏锐地意识到，必须对驻港的中共组织进行大刀阔斧的改造才能领导香港的过渡。当时的中共组织成员多是广州当地人，他们习惯于重复左派口号，几十年来一直在批评香港商界和政界领袖。这群人在思考香港的未来时也缺乏想象力。即使在这种情况下，许家屯最终还是将香港的共产党创造性地转变成了一个新团体，使它能够培养富于想象力和亲北京的新成员，这些人将在1997年管理他们的故土香港。这些培养中的领导者未必是党员，但他们愿意与新的中共精英合作。
许家屯赴任前拜访的干部中也包括廖承志，但他在许家屯上任前的6月10日便不幸去世。后来邓小平宣布由李先念和赵紫阳负责香港事务。在北京处理香港问题日常工作的是前外交部长姬鹏飞，香港则由许家屯负责。
许家屯在香港的正式身份是新华社香港分社社长。他以这一身份出席公开场合，但他的权力却来自他的中共港澳事务委员会书记一职，这也是公开的秘密。他的抵港引起了极大关注，因为他是到那时为止中共派驻香港的最高级别的官员。过去的新华社香港分社社长都是有外交部背景的广东当地人。许家屯讲普通话，他的上任表明香港现在已被中央领导人视为国家大事。
许家屯离京赴香港之前，诺贝尔奖得主杨振宁对他说，他应当让大陆增加对香港的理解。杨由于常在香港过冬，与当地知识界关系密切。作为响应，许家屯聘请杨振宁的弟弟杨振汉在香港组建了一个不大的独立智库，为中国官员分析及解释香港的经济及学术形势。许家屯还把中国社会科学院的学者带到香港，以便增进北京对香港及其在世界经济中的地位的了解。
许家屯到达香港时，恰逢中英第二轮谈判即将开始，他要做的第一件事就是帮助北京的中方谈判人员了解当地情况，为下一轮谈判作准备。最初很多港人怀疑许家屯要加强中共对香港的控制，对他持有戒心。但是许家屯的开放态度和了解香港的真诚愿望赢得了他们的信任。他传递了这样一个基本信息，中国将在1997年后收回香港，但是不必为此担心，一切都会保持原样。“1997之后会是什么”这个谜语在当时的港人中间不胫而走，谜底则是“1998而已”。许家屯参观学校、银行和公司，经常在各种集会、庆典和体育活动中讲话，与穷困市民交谈，参观各种类型的机构。他实际上成了影子港督，而且确实被人非正式地称为“总督”。在新华社驻港分社的总部，他挑选了一些有前途的当地人加入他的团队，使团队人数从100人增加到大约400人。他把他们分成不同的小组，派去了解香港政府各个部门和新界的每个民政事务处。他们使许家屯能随时了解所有领域的动态。在接管之前的15年里，他们成了名副其实的“见习政府”。那些能证明实力的人有望在1997年后担任重要职务。
许家屯抵港三个月后返回北京，向赵紫阳和李先念汇报了香港的整体气氛、经济状况和当地中共官员的素质。他的观察让北京的领导层感到意外。香港的中共党员长期习惯于投北京之所好，总是大唱赞歌，说港人如何反帝，如何热切期盼大陆来解放香港。即便那些想讨大陆欢心的港商也说，港人是多么热情地期盼中共领导的前景。许家屯却大胆说出了令人不快的事实，他汇报说，港人对共产党有着根深蒂固的不信任，他们有时感到前途暗淡。他还说，香港华商的主流意见是，他们尊重港英政府和法治，怀疑北京是否有能力为香港提供良好的领导。此外，很多在1949年以后逃离大陆的香港商人认为绝对不能再相信共产党。他们见识过共产党在1950年代曾承诺善待与之合作的工商界人士，然而后来却自食其言，对他们进行迫害，没收了他们的企业。许家屯的报告让李先念深感不安，他说，要把重新赢得香港的民心作为头等大事。
许家屯的报告如同醒脑剂，但它并没有改变邓小平要收回主权的全面计划。在无果而终的第二轮谈判后，中国公布了为1997年后的香港制定的十二条原则，意在提醒英方谈判人员，如果在1984年9月之前达不成协议，中方将单方面准备自己的方案。1983年9月10日，经过第三轮仍陷入僵局的谈判之后，邓小平会见了英国前首相希思。他对希思说，英国想用主权来换治权的策略是行不通的。他说，他希望戴卓尔首相和英国政府采取明智态度，不要把路走绝了，因为任何事也阻挡不了中国在1997年收回香港主权。邓小平希望，英国在下一轮谈判中应该改变思路，和中国一起制定出保证平稳过渡的方案。
第四轮谈判仍然没有取得进展，随后港币币值跌至历史最低水平，商店出现了抢购潮，大量资本开始从香港流向海外，有钱的家庭纷纷在加拿大等地购置房产。很多人认为，这是香港自第二次世界大战以来最严重的危机。柯利达征得戴卓尔夫人的同意后，建议在一个有条件的基础上，探讨中方提出的应该在1997年后做些什么的问题。在第五轮谈判中，中方对英国表现出一定灵活性感到高兴，但仍然怀疑英国是在耍花招，谈判依然没有取得多少进展。
柯利达在第六轮谈判中表示，英国真诚希望搞清楚中国在1997年以后的政策，如果能作出令人满意的安排，英方愿意在1997年之后放弃治权。这成了谈判的转机。第六轮谈判之后，中共的媒体不再抨击英国的立场。现在轮到中方提出他们的方案了，但是他们在第七轮谈判中尚未准备提出新建议。从1984年1月25至26日展开的第八轮谈判开始，双方的会谈变得更有成效，英方提供了他们如何治理这个全球化城市的详细分析，中方把其中的很多内容纳入了他们的文件。随着谈判的进行，虽然双方尚未就主权问题具体达成一致，但中国将在1997年收回主权这一点上已经日趋明朗。
第12轮谈判之后，英国外交大臣杰弗里・贺维（Geoffrey Howe）飞到北京，在1984年4月18日跟邓小平会谈了两小时。邓小平强调了一些基本的关注，例如如何阻止英资公司和港英政府从香港撤资，如何阻止港英政府批租土地。邓小平建议双方成立一个联合机构，随时了解香港在1997年之前的形势；成立一个北京、伦敦和香港官员的联络小组，共同处理一切问题。邓小平对贺维外相明确表示，虽然香港的制度在1997年之后不会改变，但中国将在香港派驻军队。他为此也作出了一些程序上的让步，希望由此可以在9月之前达成协议并且得到英国议会和中国全国人大的批准。贺维外相在从北京去香港时，第一次公开承认了政治上敏感的香港人早就明白的事情：“想达成一个能让英国在1997年后继续治理香港的协议是不现实的。”虽然港人情绪低落，有些人甚至感到意外，但商业界还是松了一口气，不确定因素终于被排除了。
然而，显然不是每个人都明白了邓小平的具体意图。1984年5月25日邓小平会见香港的全国人大代表时，许家屯告诉他，一些干部说了一些不符合他的政策的话。前国防部长耿飙对香港记者说，1997年后中国军队不会驻扎在香港。邓小平听后勃然大怒。他立刻接见了出席全国人大的香港代表和采访大会的香港记者，向他们澄清任何可能的误解。邓小平厉声说道：耿飙是在胡说八道，他关于将来不在香港驻军的言论不是中央的意见。中国会向香港派驻军队。既然香港是中国领土的一部分，为什么不能驻军？邓小平很快又在电视上极为清楚地表明了他的观点：1997年后中国将在香港驻军。香港的大众媒体一向把邓小平视为务实的温和派，这次却被他的强硬讲话搞得灰心丧气，不过，这个问题逐渐离开了人们的视野。中国在1997年确实向香港派出了部队，不过他们很少离开军营，他们的存在从未引起多大关注。
1984年，香港正在等待联合公报的公布时，三位香港行政局成员飞往北京，表达了很多港人对中国治理香港能力的关切。邓小平在1984年6月23日接见了他们，他开门见山地说，他欢迎他们作为个人来北京谈一谈、看一看。邓小平的意思很清楚：他不承认香港行政局拥有决定香港未来的任何权力。一些香港和英国的官员曾想搞 “三脚凳”，让港、英、中三方都有代表，然而邓小平担心这会让谈判变得复杂而缓慢，他明确表示，谈判只能在英国和北京之间进行。
在会见中，行政局首席非官守议员钟士元表示，他怀疑中共下级干部是否具备处理香港复杂问题的能力。邓小平厉声答道，这种观点无异于说只有外国人能管好香港。他说，这种态度反映了殖民地心态的影响。邓小平接着对这些人说，他们应当好好了解中国人民和中华人民共和国。他向他们保证，香港的资本主义制度将保持50年不变。他又说，作为爱国者，要尊重中华民族，支持中国恢复行使主权，不要破坏香港的繁荣稳定。他说，这与相信资本主义、封建主义甚至奴隶制无关。他还指出，在收回主权之前还有13年时间，中央和香港行政局议员一样关心这段时间的稳定。邓小平提到殖民心态后，三位香港行政局的议员不再争辩。其中一人谭惠珠甚至主动表示，自己也是中国人。
为避免英国在剩下的时间转移香港财富给社会造成麻烦，邓小平提议成立一个由中、英、港三方组成的联合委员会来处理1997年之前的问题。英国担心这会影响他们有效治理香港的能力，没有接受这种分散权力的做法。1984年7月，副外长周南向柯利达和高德年（Anthony Galsworthy）提出另一种选择：成立一个没有实权的中英联络委员会以方便沟通。这一想法得到了双方的同意，于是双方开始着手起草最后文件。经过从1983年7月12日到1984年9月6日的22轮谈判后，《中英联合声明》终于出台。
邓小平在1984年7月31日会见外相杰弗里・贺维时，双方就联合声明达成的正式协议已是呼之欲出。刚从北戴河度假归来的邓小平皮肤黝黑，神采奕奕。140年来，中国的爱国者一直想收回香港主权，但始终没有成功。邓小平在英国的合作下和平达成了这一目标，当然中国很好地运用了自己的底牌。邓小平甚至说了戴卓尔夫人几句好话：他说，双方的协议“为世界树立了一个解决国与国之间历史遗留问题的榜样⋯⋯戴高乐将军结束了法国的殖民统治，现在我们可以说，玛格丽特・戴卓尔首相结束了英国的殖民统治。”在庆贺《联合声明》的聚会上，邓小平开玩笑说，他对身边围绕了这么多英国骑士感到高兴。一位英国官员记录下了邓小平的话：“我们认为英国人民和英国政府是值得信赖的。请转告你们的首相，我们希望她能来签署协议；请转告你们的女皇，我们希望她能来中国访问。”这位英国官员又说，邓小平不但态度和蔼，而且既热情又彬彬有礼。次日，双方正式同意成立联络组，分别在北京、香港和伦敦开会。
贺维外相随后从北京飞往香港，率先宣布了已经达成协议的消息。他向香港市民宣布，香港将在1997年移交给中国，他们可以放心，香港会继续保持其现有的社会和经济制度，他手上的具有法律约束力的文件将保证香港继续实行自治。香港和伦敦的媒体都作出了积极反应，民众也如释重负，充满不确定性的时期终于结束了，他们相信内容详尽的协议为香港的繁荣稳定奠定了牢固基础。贺维外相在香港讲话的当天，香港股市出现了自戴卓尔夫人两年前访华使股市大跌以来的单日最大涨幅。
随后由英国外交官卫奕信（David Wilson）和中国外交部官员柯在烁率领的团队花费了很长时间来敲定协议的细节。9月26日，伊文思（Richard Evans）大使和副外长周南正式签署了最后文件。中方在附件中详细列出了有关保留在港英政府工作的外国人和当地官员的十二条计划。文件还同意保留现行的法律和司法制度、国际金融中心、海运系统和教育体系。中方同意这些基本条款将保持50年不变，而英国在1997年之前一直对香港承担责任。10月3日邓小平会见香港国庆观礼团时再次向他们保证，北京的政策不会改变。12月18日戴卓尔夫人飞到北京，在次日简短的仪式上，她和赵紫阳分别代表两国政府签署了《联合声明》。
随着《联合声明》尘埃落定，中国开始转向制定《基本法》的工作，它实际上是1997年之后香港特别行政区的宪法。这部规定了未来北京和特区之间关系的基础性法律是由中方的一个委员会起草的，该委员会由来自大陆的36人和香港本地的23人组成。许家屯负责挑选香港的代表，为了争取那些可能反对中共统治的人，他挑选了香港主流社会中代表不同团体和观点的重要人物。起草委员会第一次全体会议结束那天，邓小平为表示对他们的支持，和其他高官一起接见了全体成员并合影留念。
经过此后几年为起草《基本法》而召开的十次全体会议的协商，所有重大问题都得到了讨论：特区首长的性质以及向谁报告工作，立法会如何形成，香港是否拥有终审法院，法院和行政部门的关系。起草人团体高度多元化，有着十分不同的观点，但是他们努力合作共事，因为他们深信维持香港的稳定与繁荣是他们的共同利益。很多香港的华商对西方式民主并不比北京的中共领导人更热心。但香港民众对中共将如何统治香港十分担心，因此很多香港起草人都支持李柱铭，他是一名大胆敢言的律师，为香港力争更多的法律保障。香港的起草人尤其想确保香港高等法院——它因其公正性而在香港享有崇高威望——的裁决不会被北京的政治领导人推翻。为了增强港人对每一个决定的信心，中国领导人同意在每次全体会议后向大陆和香港的记者通报情况。
许家屯提醒过邓小平和北京的其他高层领导人香港民众对中共统治持有疑虑，但是港督尤德于1986年12月5日去世后几周内，香港民众所迸发出的对英国统治的拥护还是让北京的领导人感到吃惊。尤德是个工作勤奋而又亲民的总督，他的离世使他成为港英政府最优秀的公务员的象征。当边境的另一边正在残杀和挨饿的时候，他曾在乱世中维持着香港的安宁，因而他也代表了那些为这块殖民地的繁荣而建立了公正的统治制度的英国官员。香港有数十万人涌上街头悼念尤德总督，同时表达他们对其他曾在此任职的英国官员的敬意。很多港人怀疑，1997年后统治香港的官员能否保持现任政府的水平。
邓小平意识到港人的情绪很不稳定。1987年当港人对回归的恐惧达到高点时，他为了安定人心，未准备讲稿就亲自到《基本法》起草委员会第四次全体会议上发表了讲话。有随行人员带着痰盂来到会场。他首先说：“我有三个毛病，喝酒、吐痰、抽烟。”他说，中国坚持社会主义和共产党领导的信心不会动摇，否则可能保不住现在的经济发展势头，这反过来对香港也不是好事。他说，但是中国仍会继续致力于改革开放。香港基本的政治和管理制度将保持50年不变。他又说，香港一直以来的制度就既不同于英国也不同于美国，不适合完全采用西方的制度搞三权分立。他然后具体说明了港人可以期待的个人自由：1997年以后仍会允许香港人骂共产党，但是假如把言论变成行动，打着民主的旗号跟大陆对抗，北京就不得不进行干预。不过只有在发生严重骚乱时才会动用军队。邓小平的讲话直截了当，正是港人所希望听到的。这番讲话缓和了他们的担忧，甚至结束了有关三权分立的所有讨论。
1989年2月16日在广州举行的起草委员会第八次全体会议上，对即将公布的《基本法》草案进行了最后表决。每个委员都要对《基本法》的159条逐条进行投票。有几名委员已经去世，但是出席会议的51人中至少有41人在草案的每一条上签了字。邓小平次日接见了起草委员会，祝贺他们取得的成功。他把他们的文件称为“富有创造性的杰作”。1989年2月21日，《基本法》的初稿被公之于世。
在讨论过程中，起草委员会中两名亲民主的委员李柱铭和司徒华试图让行政长官和立法会议员由公投产生，但未获得成功。最后全国人大常委会保留了对《基本法》的最终解释权，北京有权任命行政长官、派驻军队和对影响外交及国防的问题作出决定。香港有权保留它的政治制度50年不变。它仍将是一个开放的自由港；可以发行自己的货币，享有言论自由，包括批评共产党的自由；保留它的法院系统和当地法律，只要不影响中国的安全和外交，它有权作出终审判决。主张在香港实行全面民主的李柱铭和司徒华认为，《基本法》是对香港人民的背叛。但是在北京领导人看来，“一国两制”的政策给予香港的自治权，远远超过了任何西方中央政府给予它所统治的地方的权力。《基本法》公布后，在中国大陆和香港都得到热情接受。
可是，表决刚过了四个月，香港的乐观气氛便被天安门广场的悲剧彻底断送了。香港不久之后将由一个竟敢在街头向自己人民开枪的政权统治，这个噩梦笼罩了整个香港。1989年6月4日，出于对争取自由的北京抗议学生的同情，也是出于对自身未来命运的担忧，500万香港居民中估计有100万人走上街头，这是香港有史以来规模最大的游行。成千上万有经济能力的港人购买海外资产，送孩子出去留学，争取外国公民身份。“六四”之前进展顺利的中英关系也迅速恶化。甚至新华社香港分社的工作人员也蜂拥加入抗议人群，而许家屯并没有处罚这些抗议者。当香港商界领袖包玉刚和李嘉诚在“六四”后不久拜会邓小平时，邓依然态度强硬，没有作出任何让步。他说，对英国政府一定要硬碰硬。
许家屯在1990年1月被周南取代。许已经过了70岁的正常退休年龄，但更重要的原因是，他为那些批评北京镇压天安门示威运动的香港人辩护，而且众所周知他和天安门镇压后被软禁在家的赵紫阳关系密切。他过去在沟通北京与香港方面成就卓著，但在天安门悲剧之后，北京官员和港人之间出现的巨大裂痕是许家屯所无力弥合的。
周南会讲英语，曾经作为外交部官员处理香港事务，他所受到的约束要严格得多，并以令人厌烦的照本宣科的方式忠实传达北京的意见。许家屯在香港多么深孚众望，周南在香港就多么不得人心。几周后许家屯逃往美国，在那里获得庇护权并撰写了自己的回忆录。许家屯下台后，新华社很多像他一样同情抗议运动的人也纷纷被大陆新派来的外事干部所取代。
“六四”之后不久，中英关系中杰出的问题化解者柯利达秘密出访北京，旨在避免两国关系的破裂，这与斯考克罗夫特 (Brent Scowcroft)及时密访北京以期减轻美中关系受到的损害如出一辙。尽管天安门悲剧造成局势紧张，中国外交部长和政治局委员钱其琛与英国外相韩达德（Douglas Hurd）仍在继续密切接触，力求克服《基本法》中一个已经成为争论焦点的难题：香港立法会议员的普选人数。天安门悲剧数月之后，1990年2月13日至17日《基本法》起草委员会的第九次和第十次（也是最后一次）全体会议对《基本法》进行了最后表决，全国人大于1990年4月4日通过了《基本法》。
在天安门悲剧之前，英中两国曾共同努力想实现一个所谓“直通车”的方案，即建立一个能够顺利延续到1997年之后的政治架构。在邓小平退出政坛的1992年，英国派了一名重要政治人物彭定康（Chris Patten）出任香港新总督。之前在1987年至1992年担任总督的卫奕信像他的前任们一样，是一名熟悉中国的外交官。天安门悲剧引起骚动之后，卫奕信尽力保住了受到中国官员批评的香港新机场等项目，同时悄悄扩大选举范围，支持要求更多自由的人。尽管气氛紧张，他仍能以专业的态度与中国同行维持着工作关系。
彭定康则采取了完全不同的方式。他在上任前没有去北京；作为总督他高调鼓吹扩大自由，增加民选议员的数量。他没有接受外交部资深官员柯利达的意见，后者认为彭定康忽略了中英之间的某些默契。彭定康在整个任职期间与中国官员的关系都极为对立。1997年中方接收香港后，否定了彭定康的改革，他们谴责英国政府在统治行将结束时通过彭定康搞民主改革，是想强迫中国接受英国自己在统治香港的150年里从未实行过的政策。喜欢彭定康的人说，他尽了最大努力表达香港人民的愿望，为了自由勇敢战斗，他在这一过程中给香港人带来的民主经验，在1997年之后仍是引领他们前进的火炬。香港和北京批评彭定康的人则指责他是在谋取私利——他回到英国后名声大振，成了一个为自由而战的人，而那些留在香港的人却要收拾他在香港和中国之间造成的麻烦。
一些香港居民认为，是彭定康断送了“直通车”，因为他在香港搞的民主改革并没有延续到1997年之后。但是从更广阔的视角看，尽管有彭定康任内造成的争议，“直通车”还是存在的。邓小平通过《联合声明》和《基本法》建立起来的制度，确实如他所说得到了落实。中国始终遵守着邓小平的承诺，允许香港的资本主义和法律制度毫无中断地继续存在，允许“港人治港”。大陆城市变得更像香港了，而不是相反。香港居民可以继续公开批评中共，出版在大陆被禁的报刊杂志和书籍。香港民选议员的数量增加了而不是减少了。香港为自由和法治树立起准绳，成为很多选择在那里生活的人的保护伞，也为住在大陆的人提供了标杆。主权移交之后，香港仍像过去一样是一个国际大都会，一个崇尚言论自由和尊重法治的城市。
邓小平经常说，他希望自己能活着看到香港回归，但是他在1997年2月19日去世，当时距中国恢复行使主权仅差几个月。如果他能活到1997年6月30日，他无疑会为自己在创立“一国两制”政策中所起的作用感到自豪。一国两制使香港重新成为中国的一部分，尽管它保留了另一种制度。邓小平也会同意钱其琛外长对那一天的描述：“主权交接仪式的一整天都在下雨，但是我相信普天下所有中国人都会觉得，这是为中国人洗刷耻辱的一场雨。”
遏制西藏的自治要求
邓小平在1978年底成为头号领导人后，希望设法改善北京领导层与藏人的关系。为此他试图与一个他认为可能帮助实现这一目标的人重新建立联系，此人便是当时与八万流亡藏人一起住在印度达兰萨拉的达赖喇嘛。邓小平给恢复接触设了一个很低的条件：1978年11月28日，即华国锋屈服于中央工作会议的新气氛三天之后，邓小平对长期向外界传播中共观点的著名记者亚奇・斯蒂尔（Arch Steele）说：“达赖喇嘛可以回来，但他要作为中国公民。⋯⋯对于台湾和西藏的上层人士，我们的要求就一个：爱国。”同月，邓小平为了表示他同达赖喇嘛接触的诚意，下令释放了一批西藏的犯人。
邓小平知道，完全消除藏汉对立是不可能的，但他想恢复1956年以前北京和西藏之间那种比较和平的关系。1956年是关键的转折点，这一年在四川藏区开展的“民主改革”点燃了藏人反抗的火焰，并在1958年蔓延至西藏地区，直到1959年才结束。当时一些最好战的藏人翻山越岭逃往印度北部，定居于达兰萨拉。
毛泽东在1950年代曾与藏民建立了相对良好的关系，他在1951年让刚满16岁的达赖喇嘛在统治西藏上享有相当大程度的自由。和汉人聚居的中国其他地方相比，在只占人口7%的少数民族地区，毛泽东愿意暂缓对控制权的掌控。而与对待其他少数民族相比，他也愿意给藏人更多的耐心，希望能争取到达赖和其他藏族领导人的积极合作，最终建立起社会主义制度。当达赖及其追随者在1959年逃跑时，毛泽东甚至下令中国军队不要向他们开火，希望最终能让达赖回心转意。
1950年5月中国军队占领西藏（后来成为西藏自治区）的东部后，毛泽东把西藏领导人请到北京，与汉族官员签订了西藏“十七条协议”。据此协议，西藏接受中国对西藏的政治控制，但允许藏人一定程度的自治，藏人可以从事他们的宗教活动、保留寺院、使用自己的语言、维持自己的风俗。该协议确立了一个框架，规定藏人接受中国的主权，但中国同意达赖喇嘛无限期治理西藏本土（即后来的西藏自治区），大约400万藏人中有一半居住在这里。毛泽东同意，只有在西藏地区的宗教和贵族精英同意的情况下，才会对自治区的社会和宗教进行变革。西藏“十七条协议”之后，达赖喇嘛领导的藏人仍然可以征税、调解纠纷、使用自己的货币、甚至保留他们自己的军队；共产党则控制着外交、军事和边防。在进行社会主义改造之前，西藏在1950年代保留了很多清王朝作为其宗主国时的特点，基本上是藏人治藏，中国政府只管外交。
1954年至1955年，达赖喇嘛去北京出席了第一届全国人民代表大会，他在北京时会见了毛泽东和其他领导人，与他们建立了亲密的关系。毛泽东等中国领导人也以极大的敬意对待达赖，因为他不但是伟大的宗教领袖，而且是与北京签订了正式协议的西藏政府首脑。当时，达赖喇嘛同意成立一个以他为首的自治区筹备委员会，也同意将军队减少到1，000人并不再使用自己的货币，尽管事实上最终西藏的军队规模并未被减少，而毛泽东也允许西藏继续使用自己的货币。1948年至1950年，中共在中国的大多数地区都成立了过渡政府，并在一两年内建立了正式政府。1956年4月16日，已从北京回到拉萨的达赖喇嘛以隆重仪式欢迎北京代表团的到来，他们将帮助建立临时政府的框架，并计划在两到三年内变成正式政府。
中国政府与藏人之间的问题爆发于1955年以后，这一年全国各省领导人被要求加快农业集体化的步伐。毛泽东说，在条件成熟的少数民族地区也要开展包括集体化改革在内的“民主改革”，但在西藏暂不实行。西藏本土以外的200万藏人大多居住在四川、云南、青海和甘肃等地。四川领导人搞了一个计划，不但要加速实现农业集体化，而且开始在四川的藏民和其他少数民族聚居地区实行“民主改革”。1956年，四川藏区开始实行集体化改革，包括没收一些寺院。这很快在当地引起严重的流血反抗，尤其是在集中了大多数四川藏人的康巴藏区。由于康巴的血腥报复和劫掠事件一向层出不穷，当地几乎每个藏民家中都有枪支并知道如何使用，因而这里引发的流血反抗尤为严重。康巴藏人最初取得了成功，但很快便被更强大的人民解放军击败，于是他们在1957年到1958年带着武器逃入西藏本土。1957年正值冷战高峰，美国中央情报局开始在科罗拉多训练一小批康巴人，然后派他们潜回西藏搜集情报。北京要求达赖喇嘛将康巴人送回四川，但被达赖所拒绝。印度早先曾邀请达赖去印度定居，于是1959年3月达赖率领众多骁勇好战的藏人翻山越岭逃往印度。此后的两三年里又有藏民追随他而去。
1979年邓小平成为头号领导人后，他在争取藏人积极合作时所面对的困难要远比1950年代的毛泽东严重。1959年以后北京为加强控制，向西藏派去大批中共干部，此举激起了当地的反抗。文革期间在中国大多数地方，红卫兵都被视为进行革命运动的小将，而在西藏，由于红卫兵捣毁寺院和喇嘛庙、破坏艺术品，他们的行为则被看作汉族青年对西藏文化的毁灭。
1979年之后，邓小平力求弥合文革在西藏以及其他地方造成的创伤。他理解藏民对其宗教领袖达赖喇嘛有着极虔诚的崇拜。他知道达赖喇嘛被藏民看作观世音菩萨转世，因此被视为一个神。十三世达赖喇嘛去世后，一个两岁的男童在1937年被认定为转世灵童，于是成为十四世达赖喇嘛。他精研西藏文化，后来成了极其虔诚而又博学的人。邓小平1978年时希望通过藏族中间人与达赖喇嘛建立联系，达成一定的和解，减少中共干部和藏民之间的对立。
邓小平本人在1950和1960年代就与西藏有过交涉。1951年派往西藏取得军事控制权的中共军队，就是邓小平麾下的西南军区和西北军区。当时藏族军队过于弱小，几乎没有进行武装抵抗。1950年代担任总书记期间，邓小平既贯彻过毛泽东对西藏本土较为“宽大”的政策，也执行过在四川等地的藏人中间强制搞集体化的政策。
1978年，有很多原因促使邓小平努力减少汉人与西藏少数民族之间的对立。更加安定的民族关系可以加强藏人与中国的纽带，形成一个堡垒以对抗苏联可能对西藏的渗透；可以减少因藏族反抗汉人而触发其他少数民族连锁反应的风险；可以减少因为不断与藏人冲突而给国家资源造成的紧张。大概最重要的是：当邓小平要为实现现代化而与西方搞好关系时，良好的汉藏关系可以缓解外国人对中国处理西藏问题的方式的批评。邓小平在1975年12月会见福特总统时，福特就提到过达赖喇嘛。他在1977年9月27日会见乔治・布殊时，布殊不但特别关心西藏和达赖喇嘛的命运，而且提出去西藏访问的请求。由于布殊是“中国的老朋友”，邓小平特准布殊成行。
1978年底邓小平开始联络达赖喇嘛的中间人。居住在印度的八万藏民最不认同汉人统治——他们成分复杂，达成一致并不容易，而且与留在中国的很多藏民相比，他们更不愿意在重要问题上作出妥协。此外，由于汉人不允许中国境内的藏民组织起来表达自身利益，印度北部达兰萨拉的这个流亡团体便成为全体藏人的代言人，并且采取强硬的反华立场。
邓小平和达赖喇嘛沟通的最佳渠道是达赖喇嘛的胞兄、会讲汉语的嘉乐顿珠。邓与嘉乐顿珠的会面是由新华社香港分社第二社长李菊生安排的，李之前在香港已经与嘉乐顿珠接触过几周。邓小平在会见嘉乐顿珠时说，他希望达赖喇嘛能回来看一看西藏，如果愿意也可以留下来。达赖喇嘛也可以先派代表，回来考察一下国内的形势。邓小平答应嘉乐顿珠，在达赖喇嘛回来之前，中国会做一些政治工作。
1979年3月17日，邓小平会见嘉乐顿珠几天后，新华社宣布“西藏自治区司法机关决定对所有参与过（1959年）西藏暴乱的人给予宽大处理”。同日，在召开了西藏四个地区的会议之后，宣布为文革期间受到错判的许多西藏干部平反。但是邓小平在推动和解时依靠的是西藏中共干部的报告，因此他并不清楚藏人反抗的严重程度和达赖喇嘛在全世界的巨大影响。在1979年8月会见美国副总统蒙代尔时，邓小平对他说：“至于达赖嘛，这是一件小事⋯⋯达赖是个无足轻重的人物。”邓小平又说，达赖想建立一个独立的国家，这不过是空想。
当时邓小平有理由期待西藏的局势将得到改善。他会见嘉乐顿珠后就作出了安排，由达赖喇嘛派达兰萨拉流亡者代表团回来考察形势，会见当地干部。在此后几个月里，又有两个达兰萨拉的代表团访问了中国。然而，给邓小平出主意的汉族干部严重低估了藏民对汉人的抵触情绪和达兰萨拉藏人的到访可能激起的对汉人统治的反抗。流亡藏人的一个代表团访问青海省时，受到当地大批藏民的欢迎，他们欣喜若狂地表达对达赖喇嘛的拥护，这让北京的官员既吃惊又尴尬。为避免再有不愉快的意外发生，汉族干部马上去问西藏自治区党委第一书记、前将军任荣这个代表团访问拉萨时会发生什么情况。任荣预言不会出任何问题。然而，在拉萨爆发出的对达赖喇嘛的拥戴甚至更强烈。
任荣的误判导致了他被胡耀邦撤职。胡指示让任荣离开西藏，以免影响与藏人搞好关系的努力。取代任荣的是另一个同为将军出身的汉人阴法唐，他不久就成了邓小平在西藏的亲信。阴法唐在西藏工作了20年，十分关心西藏的建设，从党委书记一职退下后仍留在当地帮助建设学校。
达兰萨拉藏人的三个代表团来访的效果适得其反。邓小平本来以为，在中共的领导下，西藏自1959年以来取得了相当不错的稳定局面和经济发展，流亡藏人代表团在西藏的所见所闻会给他们留下正面印象。然而恰恰相反，他们更加严厉地批评中国对待藏人的方式。
尽管三个代表团的访问暴露出问题的严重性，邓小平仍然努力弥合与藏人的分歧。他继续执行修复西藏寺院和其他文化设施的政策。他指示新上任的总书记胡耀邦及副总理万里带领重要代表团到访西藏，力求修复汉藏关系。
经过一两个月的准备后，胡耀邦率领一个800人的代表团在1980年5月22日抵达西藏，准备于次日参加毛泽东在1951年作为怀柔政策提出的西藏“十七条协议”签署29周年的庆典。胡耀邦花了一周时间了解情况并与当地干部座谈后，在一个5，000人大会上发表了激动人心的讲话，与会者多数为藏族干部。他在题为“努力建议团结、繁荣、文明的新西藏”的讲话中说：“我们的党让西藏人民受苦了。我们十分难过⋯⋯西藏人民的生活没有得到显著改善，我们难辞其咎。”他提出了六项任务：（1）让西藏人民成为自己生活的主人；（2）减轻经济负担，三到五年内对西藏人免税，免征购；（3）农业生产实行承包到组；（4）努力发展农业和畜牧业；（5）促进教育，着手筹办西藏大学；（6）加强汉藏团结，把大多数汉族干部调离西藏，培养更多当地藏族干部。
胡耀邦的讲话是改善北京和西藏关系的一次大胆努力。胡耀邦讲完话后，会场上对他这位新来西藏的英雄报以热烈的掌声。胡耀邦表现得十分诚恳，他真诚地看待西藏遭受的伤害，代表中共为西藏经受的苦难承担责任，并说明了将来改进工作的方式。在1987年下台之前，胡耀邦一直支持与西藏和解的政策。
在胡耀邦去西藏之前，分布于各省藏区的军工厂垄断着藏民所喜爱的毡帽、皮靴和其他货物的生产。胡耀邦的西藏之行后，军队的垄断被打破，西藏政府下属的工厂也得到允许生产这类产品。在胡耀邦1980年访问西藏后的几年里，在提拔藏族干部、改善藏民生活水平方面都取得了一定进步。1978年时西藏的干部中只有44.5%是藏人，1981年这一数字上升到54.4%，1986年时达到60.3%。寺院获准接纳少量僧人，藏语得到了正式认可，对祈祷、朝拜和各种宗教仪式的压制也减少了。
尽管胡耀邦试图以诚恳的态度解决西藏问题，一年后他的努力仍以失败告终，这既是因为他同时激起了西藏当地和北京的汉族干部的抵制，也因为他的努力仍然未能让藏人满意。邓小平受制于汉族干部，达赖喇嘛则受制于达兰萨拉好战的流亡团体，两人难以架起沟通的桥梁。
在那些努力维持西藏秩序的汉族干部看来，胡耀邦的政策是在批评他们对藏人过于严厉。为了给当地藏族干部让路，一些汉族干部被调到其他地区，仍留在西藏的汉人大多反对胡耀邦的政策——汉族干部得到命令不但要学藏语，还要倾听藏人的意见，这使他们难以保持维护政治秩序的权威。负责西藏治安的汉族干部特别担心藏人的喇嘛庙，它们在获得更多的自由之后，成了西藏民族主义的温床和组织藏人反抗的中心。（据1950年代末期的数字，在西藏自治区的全部200万人口中有15万僧人。）北京那些谨慎的干部也像西藏的汉族干部一样，高调批评胡耀邦没有认识到在外国人支持下的西藏“分裂分子”的危险。
达兰萨拉的流亡藏人所要求的自治程度比台湾得到的条件尤有过之，这是进一步加剧了紧张关系的另一个因素。他们要求在西藏实行不同于中国其他地方的政治制度。他们还要求建立“大西藏”，将中国的所有藏区合并成一个政治上的新自治区。即使在最开明的北京干部看来，这些要求也大大超出了他们认为合理的范围。因此，谈判毫无结果。
共产党在1980年代给予藏人比1950年代更多的自治权，允许当地藏民使用自己的语言、服饰，在人民代表大会中有一定的代表。此外中共允许藏人比汉人多生孩子。藏人上高中和大学的入取分数也低于汉人。但真正重要的决策权掌握在拉萨的中共汉族干部手中，而他们则要听从北京的指示。
另一个难以克服的分歧是，藏人要求把西藏的疆域扩大到其他省份的藏人居住区。藏人在7世纪曾控制着几乎和当时中国一样大的区域，此后一些较小的藏民小区便一直保留在四川、青海、甘肃和云南各省。即使是最开明的汉族干部，也反对这种藏人对疆域的巨大扩张。
达赖喇嘛看了他派去考察中国藏人状况的三个代表团的报告，在胡耀邦的西藏之行后，他于1981年3月23日致信邓小平说：“我们必须通过更好的相互理解，发展藏汉人民的友谊。”但是他又说：“实际上有90%以上的藏人都受到身心摧残，生活在焦虑之中。这种情况并非自然灾害所致，而是人为的。”北京需要一些时间才能对此作出答复。
北京的官员拖了大约四个月，直到1981年7月27日胡耀邦在北京会见嘉乐顿珠时，才表明了他们对达赖此前来信的观点。胡耀邦在1980年去西藏时被授予相当大的自由度，以赢得藏人的善意。但是这次会见的情况不同：他接到的指示是传达中国的新政策，要对西藏的分裂活动加强控制。胡耀邦向嘉乐顿珠列出了北京欢迎达赖回来的具体条件：达赖喇嘛可以享有1959年之前的政治地位和生活待遇；他要住在北京而不是西藏，但可以访问西藏；他可以担任全国人大副委员长和政协副主席。
藏人知道，接受这些条件可以使达赖喇嘛得到荣誉地位和一定的宗教自由，但政治权力仍牢牢掌握在汉人手中，因此他们拒绝了。达赖喇嘛决定不回国。邓小平要促成双方更亲密、更积极的关系的努力落空了。但他和达赖喇嘛都不想把关系搞得更僵。达赖在当年10月派了一个谈判小组前往北京，这个小组虽然也未能弥合分歧，但避免了达赖喇嘛和北京领导人公开决裂。
1981年至1982年的沟通失败后，邓小平把西藏问题放到了一边，直到1984年中国国市场化进程得到更广泛的民众支持，这为处理西藏问题提供了新的前景：经济增长和西藏与其他省份不断加深的联系——其中也包括市场联系——将成为新的着眼点。1984年2月27日至3月6日——第一次西藏工作座谈会四年之后——北京召开第二次西藏工作座谈会（正值邓小平在广东宣布经济特区的政策是正确的），肯定了进一步开放西藏的政策。在此之前，获准去西藏的游客和外地商人寥寥无几，而在这次会议之后，商人可以几乎不受限制地去西藏做生意。邓小平希望，通过把藏人与全国的经济联系在一起、加快西藏的经济发展，能像其他地方一样，增加藏人对政府的拥护。他确实把发展西藏经济放在了全国重点工作中很优先的位置。中央鼓励富裕的省份为西藏提供财政援助，派遣懂经济的干部帮助推动西藏发展，由此加强西藏和各省政府的联系。
作为减少分裂主义危险的一种努力，1985年有4，000名西藏的优秀中学生被送到其他省份的学校以获得更好的教育机会，俾使西藏和全国其他地方进一步联系在一起。1984年北京与西藏流亡团体也举行过若干次会谈，但未取得任何进展。
这些会谈失败后，达赖喇嘛为打破与北京关系的僵局，试图通过向西方寻求支持对北京施压。他向各国派出信得过的年轻人介绍西藏的境况，例如洛地嘉日被派往华盛顿，数十年间都在推动藏人的事业。然而这些年轻人没有一个能与达赖喇嘛本人的影响力相比。达赖喇嘛会讲英语，能够以他深邃的信仰打动西方人，让很多西方人觉得那正是他们在自己物质化的日常生活中失去的质量。他们把达赖视为一个为争取民族自由而与中国压迫者不懈斗争的和平主义者。没有任何其他亚洲领袖赢得过那么多虔诚的西方追随者。达赖喇嘛的名望，使只占中国人口0.3%的藏人引起西方世界的极大关注，超过了中国任何其他少数民族，包括那些人数远多于藏族的少数民族。不过，尽管有外国对达赖喇嘛的普遍支持，没有任何外国政府正式承认西藏。而在中国政府看来，达赖喇嘛偶尔高调承诺愿意接受中国的主权，却不愿意达成对他有约束力的协议。中国逐渐认为他因受制于流亡印度的八万极端分子而没有任何谈判的空间。通过中共宣传工具了解西藏的中国汉族民众则相信，中国政府已经提供了慷慨的财政援助，西藏人却不知感恩。随着矛盾的加剧、西藏的汉族干部收紧控制，藏人更把汉族视为压迫和反对西藏的人。
达赖喇嘛在争取欧洲人、美国国会议员、人权活动家和外国非政府组织的支持方面所取得的成功，使西藏的僧人变得头脑发热，他们大胆施压要求更多的自治。1987年9月27日，达赖喇嘛在美国国会人权委员会的听证会上讲话后不久，拉萨僧人的示威演变为一场骚乱。很多藏人乐观地以为，他们在西方人的支持下能够强迫中国政府让步。然而恰恰相反，北京的官员进一步加强了控制。1988年6月达赖喇嘛在欧洲议会演讲时重申藏人应当有权决定与西藏有关的一切事务，没出几个月，拉萨就在12月又发生了一次严重骚乱。1989年的诺贝尔和平奖颁发给了达赖喇嘛，也让西藏僧人大受鼓舞，再次导致中共领导人收紧控制。
达赖喇嘛在国外的成功使得西藏僧人的反抗有增无减，这促使中国领导人想方设法利用外国团体孤立达赖喇嘛。有些外国团体对中国的压力作出了让步，但总体而言，中国的做法反而增加了外国人对达赖的关注，加强了外国对中国的批评。在西藏，僧人日益增多的反抗导致中国官员强化西藏的治安力量，对寺院实行更加严厉的管制。
中国官员指责外国人权团体的援助是出于削弱中国的目的。当外国人批评中国不给予藏人更多自治权时，有的中国官员则反唇相讥，说他们的政策要比美国当年驱逐和消灭美洲土著居民的做法人道得多。
邓小平和达赖喇嘛无法解决他们之间的分歧，但双方都想避免全面冲突。1988年初北京释放了数字因从事政治活动而被捕的僧人。中国在1988年4月宣布，只要达赖喇嘛愿意放弃争取独立的做法，他就可以回西藏居住。达赖喇嘛则继续说，他接受中国的主权，他希望以和平的方式使西藏人获得更多自由。
1989年1月，邓小平为了控制骚乱，向西藏派了一名新的党委书记——胡锦涛。胡锦涛和不同的干部谈话，但其基本目标反映了邓小平的政策：发展经济，扩大汉语教育，加强外部联系，和一些藏人展开合作，保持对分裂主义活动的严密控制。1989年春天，在北京学生示威的同时，西藏再次发生了骚乱，对此胡锦涛宣布实行戒严。
1989年初，当西藏的另一位宗教领袖、在藏人中信徒人数居第二位的班禅喇嘛去世时，又出现了一线希望。达赖喇嘛接到了以宗教领袖身份前往北京参加葬礼的邀请。北京的判断是，达赖总体上比藏人流亡团体态度更灵活，邓小平或许可以在达赖喇嘛来访时与他启动有益的会谈。但是达兰萨拉的流亡团体明白北京的领导人想拉拢达赖，说服了达赖喇嘛不要前往。这次邀请被拒绝后，邓小平和他后来的接班人便放弃了与达赖合作的努力，使打破僵局变得遥遥无期。有观察家认为达赖喇嘛错过了一次在消除分歧上取得进展的良机。此后，虽然达赖喇嘛数次派代表去中国磋商，但双方都没有在基本立场上让步。
1980年代中期以后形成了一种一直延续至今的恶性循环：达赖喇嘛在国外的名望鼓舞着当地藏人反抗，从而导致北京的镇压；而外国人知道了镇压的情况后会谴责北京，这又鼓励了藏人的反抗——如此反复不息。但是，藏人和汉人都很清楚始于1980年代中期的对外部市场的开放以及对西藏的经济援助给西藏带来的长期后果：生活水平的改善和经济独立性的衰落。在1950年代，定居拉萨的外地人多为北京派去的中共汉族干部和军队。1980年代中期以后，居住在拉萨的外地人几乎全都是商人，他们都想利用中国对西藏的经济援助所带来的商机。很多人是来自邻近穷困省份的回族或其他少数民族。过去外地人几乎从来不住在西藏的农村，但是到了1990年代末，外地人的数量大有超过藏人之势。由于越来越多的藏族青年为了自己的前程而学习汉语和接受汉族教育，无论是藏人和汉人都能看到，长远的趋势是将有更多的藏人学说汉语、上汉族学校、接受汉族文化的方方方面、并融入外部的经济，虽然他们不会放弃自己的藏族身份和忠诚。
自从邓小平1980年派胡耀邦去西藏以来，中共再没有作过重大努力使藏人和北京达成和解。流亡藏人与北京领导人的僵局一直在持续，前者决心建立拥有真正自治权的大西藏，后者则相信通过发展经济、推动藏人接受汉族的教育和文化，将使西藏进一步融入全国的经济和文化。一些外国人和北京领导人之间的对立也在继续，前者想帮助藏人得到更大的自治，后者则因为中国的崛起而对阻止外国人这些做法的能力变得更加乐观。
