咸丰十年（1860）四月十九日，曾国藩署理两江总督。同治十一年（1872）二月初四日，他在两江总督任上去世。他一生三次总督两江，时间累计长达八年[同治四年五月初三日他接奉上谕，北上“剿”捻，两江总督由李鸿章署理，首任两江总督几乎整整五年。“剿”捻约一年半后，同治五年十一月初六，曾国藩回到两江总督本任。同治七年七月二十日，他奉命调任直隶总督，二任两江总督不到两年。同治九年八月初二日，曾国藩与李鸿章对调，仍回任两江总督。这次他在江督任上一直做到同治十一年二月初四日去世。总计他一生担任总督长达十年多，其中两江总督约八年，直隶总督约两年。]。这是他担任的时间最长、任务最重的一个地方职务。
在同治三年（1864）攻占南京以前，军事是他的工作重心，但是随着大局日益明朗，民生和吏治在他工作日程表中的分量越来越突出。
曾国藩从政和治军的初衷是“济世人于水火，解生民于倒悬”。而两江地区的百姓确实经受了太多痛苦。
和大清王朝的其他地区的人民不同，两江一带民众受的是夹板罪。
在太平军到来之前，百姓受的是清王朝官吏的百般鱼肉和沉重剥削。晚清政治腐败，地方官几乎无不贪污。李鸿章曾在奏章中描述晚清的吏治状况说：“政以贿成，婪索相竞。自大府以至牧令，罕能以廉公自持。取之僚属者，节寿有贺仪，到任有规礼，补缺署缺有酬谢。取之商民者，街市铺户有摊派。变本加厉，上下相沿，不以为怪。”[顾廷龙、戴逸主编：《李鸿章全集·奏议十四》，安徽教育出版社，2008年，第305页。]
所谓羊毛出在羊身上，官场上这些花样百出的腐败的来源，都是民脂民膏。官员们剥削百姓的主要方式，是以办公经费不足等借口收取“附加费”。本来在正税之外多收百分之十的附加费就可以满足办公经费需要，但是他们可能收取百分之二十、百分之五十，甚至百分之百至几百。至于其名目，则多如牛毛，总名之下，还有子名，子名之外又有别称，同一名目又因官、因地、因时，各有不同的内容[张晨：《清代部费陋规问题研究》，武汉大学2013年博士学位论文，第67页。]。如胡林翼所称：“州县书役样米、淋尖、踢斛、抛散、溷淆，以及由单、串票、号钱、差费等等名目……计每县陋规多至数十款、百余款。”[胡林翼撰，胡渐逵、胡遂、邓立勋校点：《胡林翼集》1，岳麓书社，2008年，第332页。]因此大清王朝虽然总是声称自己爱惜民力，“轻徭薄赋”，优于前代，但是实际税率却非常高。
在太平天国起义之前，江南各省的“附加费”也就是“浮赋”问题在全国非常突出。比如江苏省在咸丰前期，如果给国家交一石米的漕粮，老百姓本来只需要交两千文钱。但是官府却层层加码，各地需要交八千、十千至十八千文不等，附加税达到了正税的三倍至八倍不等[吴云：《两罍轩尺牍》卷5，第13页。转引自潘国旗：《太平天国后期清政府的“减赋”政策刍议》，《财经论丛》2006年第1期，第98页。]。“浙江杭、嘉、湖三府漕粮折征，最初每石收六千余文，以后逐渐提高，致一石之漕粮，合时价达两石以上。”[潘国旗：《太平天国后期清政府的“减赋”政策刍议》，《财经论丛》2006年第1期，第98页。]当时就有人说：“江南必反于漕。”[冯桂芬：《均赋税议》，《显志堂稿》卷十，光绪二年校邠庐刻本。]果然，太平军一到，那些活不下去的贫民纷纷随之而去。
那么，太平军来了，百姓们就享了福吗？也并没有。追随太平军的百姓很快发现，他们的日子并没有好转，反而从十七层地狱转入第十八层。清王朝的地方治理已经一塌糊涂，而太平天国的地方治理能力又远低于清王朝。
十余年来，两江总督所辖的江苏、安徽、江西都是清军与太平天国作战的主要战场。在清朝一方的贪官污吏和太平军的包租制度交相摧残下，两江这个从前最富庶的地方，处处“白骨露于野，千里无鸡鸣”。曾国藩在给郭嵩焘的信中感叹：“皖省群盗如毛，人民相食，或百里不见炊烟。”[《曾国藩全集·书信》6，岳麓书社，2011年，第68页。]过去，南京到苏州一带，“皆富饶殷实，沿运河十八里，廛舍栉比，人民熙熙攘攘，往来不绝”，现在，则“房舍、桥梁，尽被拆毁，十八里中杳无人烟，鸡、犬、牛、马绝迹。自此至无锡，沿途如沙漠，荒凉万里”[李文治：《中国近代农业史资料第一辑（1840—1911）》，生活·读书·新知三联书店，1957年，第148页。]。要解民众于倒悬，第一步是通过战争收复领土，第二步则是整顿吏治，革除陋规。
早在京官时代，曾国藩就认为当时天下一切弊端根子都在吏治。他说，要挽救国家危局，就必须从吏治入手。“若不从吏治人心痛下功夫，涤肠荡胃，断无挽回之理。”[《曾国藩全集·书信》2，岳麓书社，2011年，第641页。]“务须从吏治上痛下功夫，斯民庶可少苏。”[《曾国藩全集·书信》2，岳麓书社，2011年，第662页。]问题是，那时他是一介京官，只有发言权，没有行动权。如今成了地方大吏，终于可以对吏治采取切实行动了。
官场上讲究“亮相”。一位新官以什么姿态出现在官场之上，在任何时代都是个需要认真斟酌的问题。
咸丰十年（1860）五月十五日，也就是升任两江总督二十六天后，曾国藩要从大本营沿江东下，前往祁门。这次出行，对于两江地区的官场来说，就是新任总督的“亮相”之举。
湘军官兵盼着曾国藩成为总督，眼睛都盼绿了。如今曾国藩如愿以偿，湘军上下也都扬眉吐气，欢欣鼓舞。曾国藩预料到，各处水师一定会大摆宴席，对他大搞迎送仪式。
清代官场上，对迎送排场非常讲究，有许多精细的“尺寸”。比如上级来视察，地方官是不是要到边界迎接，是不是要出城迎接，出城的话，不同的级别，要出城多少里，都有说法。来到之后，用什么级别的宴席款待，安排几次听戏，临走时送多少钱，也都有微妙而明确的“潜规则”。晚清官员张集馨在他的自叙年谱中，说自己的从政岁月，“终日送往迎来，听戏宴会，有识者耻之”[张集馨：《道咸宦海见闻录》，中华书局，1981年，第80页。]。主要精力都花在了迎来送往、花天酒地上了。因为地方上来往的官员实在太多了，所以搞得他连休息的时间也没有：“来往过客，攀挽流连，余等复迭为宾主，几于无日不花天酒地。”[张集馨：《道咸宦海见闻录》，中华书局，1981年，第82页。]他因此不得不天天泡在酒海里，喝坏了官风，喝坏了胃。
对于这种风气，曾国藩自然非常清楚。所以出发之前，他特别致信水师将领杨载福、彭玉麟，要求他们不要搞迎送仪式：
国藩赴水营，请阁下告诫各营，无迎接，无办席，无放大炮。[《曾国藩全集·书信》2，岳麓书社，2011年，第581页。]
这封信，也可以说是曾国藩整顿吏治的第一份宣言书。
然而官场的潜规则是，上级的本分是严格律己，宣布禁令，下级的本分却是必须过格招待，不遵守这些禁令，这才叫“各得其所”，皆大欢喜。特别是曾国藩苦熬了这么多年，终于获得总督职务，军官们都是发自内心地高兴。所以曾国藩到达横坝头时，他发现各营仍然在江边列队迎接，而且还放起了鞭炮。
曾国藩十分不悦，立刻再次写信给杨载福、彭玉麟，恳请他们不要再搞这些仪式。下属们这才确信，曾国藩的上封信不是官样文章，因此这次要求得到了不折不扣的执行。以后曾国藩再到哪儿，下属就不再摆什么仪式。曾国藩以这样的举动，为自己的总督生涯开了个好头。
成为地方大吏后，曾国藩还遇到另一个无法回避的重要问题，那就是如何处理礼品。身在官场，你想从始至终片礼不沾是不可能的。因为官员送礼，送的不光是钱，还是人情。你一点儿不收，就显得你“不近人情”，这不符合曾国藩“和光同尘”的作风，也不利于他与下属建立基本的情感联系。所以在实在拒绝不了的情况下，他会从下属送来的礼物中挑一两样价值最轻的收下来。
咸丰十一年（1861），曾国藩派人把家眷从湖南接到安徽。以前曾国藩一个人住，到哪儿都对付一下就行。现在一大家子来了，就得简单装修一下房间，布置点儿家具。庐州知府唐景皋知道了这个情况，就给曾国藩送去了大批居家日用之物，从家具到被褥，林林总总，几乎无所不有。
这是官场的惯例，因为庐州知府就驻在安庆，官场上通常都是由驻在省城的地方官为总督布置总督府。曾国藩本不打算让下属来准备，但是东西已经送来了，曾国藩又不忍心违了下属一片心意，于是将其他东西一概推却，只收了草席七领。他写信给唐知府说：
顷接手书，复承惠贶多珍，锡比百朋，情殷千尺，至以为感！惟各物嫌于过费，万不敢当。谨领草席七种，取藉茅无咎、连茹汇征之象，且祝灾区遗黎咸登衽席，颂使君生成之绩也。余件奉璧，即希查收。[《曾国藩全集·书信》4，岳麓书社，2011年，第257页。]
您送来这么多好东西，我十分感谢。只是它们价值过于昂贵，我不敢当。所以只收七领草席。
官员过生日是收礼的好时机。咸丰十一年（1861）十月初九日，湘军名将鲍超亲赴安庆，给曾国藩贺寿。鲍超的军队向以能战、能抢闻名，因此他既是一个粗人，也是一位富人。其他部下不敢给曾国藩送礼，鲍超却不管这一套，他一共带来十六大包礼物，其中包括许多珍贵的珠宝、古玩之类。曾国藩一看笑了，说你打开我看看是什么。鲍超打开来，曾国藩细细看了一遍，从中挑了一件收下，其他都送还鲍超。收了一件什么呢？一顶绣花小帽。曾国藩在日记中这样记载：
鲍春霆来，带礼物十六包，以余生日也。多珍贵之件，将受小帽一顶，余则全璧耳。[《曾国藩全集·书信》2，岳麓书社，2011年，第214页。]
鲍超知道曾国藩脾气，也无可奈何，只好又带了十六大包东西回去了。
从史料上判断，曾国藩还收过美籍华人容闳“报效”的礼物。
原来耶鲁大学毕业的第一位华人容闳曾受曾国藩委托，以“出洋委员”身份，携六万八千两白银出洋采购机器。同治四年（1865），容闳从美国采购机器回到中国，赴南京向曾国藩汇报工作。
此时曾国藩已经离开南京，北上“剿”捻。曾国藩知道，按中国官场惯例，容闳一定会向他致送礼物，因为曾国藩给他的是一个“肥缺”。所以曾国藩特意写信给儿子曾纪泽嘱咐说：“容闳所送等件如在二十金以内，即可收留，多则璧还为是。”[《曾国藩全集·家书》2，岳麓书社，2011年，第400页。]
由此可见，这个时候的曾国藩收受礼品，有一条默认的“价格线”。至于容闳所送的是什么，价值多少，没有留下记载。
曾国藩刚开始当总督的时候，给他送礼的人每天都在门外排成行。因为他拒收礼物，慢慢形成习惯，很少再有人给曾国藩送礼了。幕僚赵烈文到了曾国藩家，看到曾国藩的菜里没有肉没有鸡也没有鱼，就问他，总督府里连火腿也没有吗？
曾国藩回答：“无之，往时人送皆不受，今成风气，久不见人馈送矣。即绍酒亦每斤零沽。”[赵烈文：《能静居日记》2，岳麓书社，2013年，第1100页。]
也就是说，过去有人给曾国藩送火腿等食物，被曾国藩拒绝。渐渐曾国藩之不收礼成了风气，什么都没人送了。就是想喝点儿黄酒，也要到街上现打。
赵烈文一听，笑着说：“大清二百年，不可无此总督衙门！”[赵烈文：《能静居日记》2，岳麓书社，2013年，第1100页。]
曾国藩树立官场新风的另一个入手点，是管好身边的工作人员。
在做了两江总督之后，曾国藩给身边的工作人员制定了一份工作准则。
工作准则的第一条，是要求身边的门子，也就是守门人等工作人员不要欺凌地方官员。
不许凌辱州县。人无贵贱贤愚，皆宜以礼貌相待。凡简慢傲惰，人施于己而不能堪者，己施于人亦不能堪也。往尝见督抚过境，其巡捕、门印、签押及委员等，见州县官皆有倨侮之色、严厉之声，实可痛恨。今当痛改恶习。凡见州县及文武属员，总以和颜逊词为主，不可稍涉傲慢，致启凌辱之渐。[《曾国藩全集·诗文》，岳麓书社，2011年，第440页。]
不准凌辱州县官员。对人不论高低贵贱，都要以礼相待。以前我经常见到督抚过境之时，身边的工作人员对州县官员，皆有倨傲之色、严厉之声，这种作风实在令人痛恨。你们见到州县官员时，不可稍涉傲慢。
第二条是不许给亲友们安排工作。
不许荐引私人。凡巡捕、门印、签押，势之所在，人或不敢不从：或其亲族，或其旧识，或荐至各将营盘，或荐入州县衙门，纵有过失，互相隐蔽，勾通袒护，为患甚大。自此次告诫之后，概不准荐人入将领之营，入州县之署，亦不准各营各署收受。[《曾国藩全集·诗文》，岳麓书社，2011年，第441页。]
不准向有关衙门荐举自己的亲友。但凡门子等人，由于势之所在，其他人或不敢不从。所以经常会把他的亲戚同族，或者旧友相识，推荐到军队或者州县衙门去工作。因此你们概不准荐人入军队或者州县衙门。
门子不过是总督身边的低级服务人员，身份低微，无权无势，何以居然敢欺凌州县官员，并且还能给自己的亲戚朋友安排工作呢？
这里我们就需要对清代衙门的内部结构进行一些了解。门子从地位上说，至低至贱，但中国式权力的运用之妙就在于经手人是否能充分挖掘每份工作的寻租潜力。一个门子如果充分发挥其能量，也能办成很多事。为什么呢？因为“门房”是专门看管衙门内外交通的咽喉要道。客人来拜访官员，首先要由门子进行通报。由于求见的人太多，门子拥有代官员挡驾之权。因此门子“合法收入”的第一项是门包，想见长官的人先得给门子一笔钱，才有可能进这个门。同时，门子掌握着官府内部的许多情报。官员心情怎么样？家里来了什么客人？和人聊了些什么？甚至今天官员对某件事做了什么批复？这些门子都能打听到。因此那些想找官员办事的，就必须笼络门子。有人要给官员送礼，也必须经过门子这一关口。所谓雁过拔毛，要想让你的礼品能到长官面前，你先得给门房一份谢礼。《红楼梦》第六十回中，柳五儿的舅舅给贾家当门房，官员们给贾家送礼，都要给门房一份，因此他们经常有“外财”可发。广东官员给贾家送了两小篓子茯苓霜，就得先拿一篓作为门礼。所以门子有太多机会可以弄权营私。
除了门子，总督身边的其他工作人员，比如仆从、长随、巡捕等也都有很多弄权的机会。因此，如何选用和管理这些人，对地方官来讲也是吏治的关键环节。所以曾国藩才专门写了这样一篇约章，对他们进行要求。
