邓小平推进经济现代化时喜欢讲“摸着石头过河”。其实，过往50年的经历已经使他对如何过这条特别的河形成了若干信条。其中之一便是必须坚持党的领导。邓的小儿子邓质方曾对一个美国熟人说：“我父亲认为戈巴卓夫是个傻瓜。”在邓小平看来，戈巴卓夫从政治体制改革入手，分明是误入歧途，因为“他将失去解决经济问题的权力。经济问题解决不了，人民会把他撤职的”。邓小平喜欢成功，而且对如何使中国取得成功持有独到的见解。他要中国人学习世界上所有的成功经验，不管它们来自什么制度、发生在什么地方。他要掌握国内的真实情况，不想听大跃进时期那种造成严重问题的浮夸报告。他认为人需要物质刺激，需要看到实实在在的进步才能保持干劲。他坚信，经济繁荣靠的是竞争，不但追求利润的经济生产者和商人如此，希望为当地带来进步的干部也是如此。
邓小平明白实现四个现代化的道路十分复杂，他也知道自己缺乏研究全部细节的耐心。他本人在经济事务上不是战略高手，不像在外交和军事领域那样——在外交和军事领域，他固然会征求多方意见以掌握当前形势，也会阅读专家报告，但是他自己就能把问题吃透，无需依靠他人而能运筹帷幄。但是在经济问题上，他需要有人充当中国的战略家——核查细节、确定问题、提出和评估不同的选择、设计可能的行动路线。对于这些重要的职能，他先是依靠陈云，后来依靠赵紫阳，但他保留着最后拍板的权力。他通过平衡经济及其他考虑，解决重大经济问题上的政治分歧。他还承担着向公众解释经济政策的责任。
“建设派”与“平衡派”：1978–1981
1978年12月邓小平成为头号领导人时，刚刚回到最高领导层的陈云提醒人们注意经济中的潜在危险：经济增长的前景难以把握、预算失衡、购买外国技术远远超出了中国外汇储备的支付能力。在这个充满未知数的新时期，许多领导人都试图为经济出谋划策，各种意见众说纷纭。不过，当最高领导层汇总各种观点时，不同的意见逐渐形成了对立的两极。一方以“建设派”（the builders）为中心，他们热衷于引进新的工厂和基建项目；另一方以陈云为首，可以称为“平衡派”（the balancers），他们行事谨慎，力求资源能被用于所有国家重点项目。
从1977年开始，一些建设派领导人着手选择可供引进的外国工厂，使其在中国安家落户。随着经济的开放，这些项目负责人利用1950年代中国引进苏联新型工业和建设项目的经验，从日本和西方寻找各种方案。建设派看到日本和“四小龙”（香港、新加坡、南韩、台湾）采用西方技术建设新设施，取得了世界上最快的增长率，也想如法炮制。1978年谷牧访欧之后，引进外国工厂的呼声越来越高，上层干部，主要是主管工业和交通运输的部委，在那些想使项目落户当地的地方干部的支持下，列出了未来几年希望获得的各类工厂项目的列表，然后派干部去欧洲选择可以提供技术和资金的合作伙伴。
谨慎的平衡派集中在财政部、国家经委、国家计委和各大银行。与其他国家处在同等位置的人相似，主管财政的官员把平衡预算、确保有足够的外汇偿还外债、控制通货膨胀等视为自己的责任。在制定经济计划时，他们尽力保证重点经济领域能够得到必要的原料、技术和人力，保证消费品不至于短缺。
和华国锋一样，邓小平内心里属于希望看到快速进步的建设派。他喜欢项目管理者，因为他们能在逆境中完成重大项目，让人看到切实的进步。对细致的计算没有多少耐心的邓小平认为，平衡派虽然必要，却很烦人。
邓小平成为头号领导人时，最著名的项目管理者群体是从1950年代开始就在一起共事的“石油帮”，邓小平在1952年到1966年担任分管能源和重工业发展的副总理时曾与他们亲密合作。“石油帮”的头号人物余秋里因领导开发大庆油田而得到过毛泽东的表扬，但他在文革中被打成“邓派”成员。1975年邓小平负责国务院工作时，余秋里继续被任命为国家计委主任，这让平衡派颇为不满，因为这一要职长期以来一直由他们的人担任。毛去世后余秋里继续担任这一职务，华国锋也是依靠他领导从国外进口工厂设备的工作（关于余秋里，参见本书附录〈邓小平时代的关键人物〉）。
在1960年代和1970年代，余秋里和其他项目管理者面对着巨大的困难。在发达的经济体中，新项目的管理者可以依靠别人提供必要的设备和基础设施，而中国的项目管理者必须自行应付未经训练的工人、设备缺陷、零部件短缺、能源不足和所需供应拖延等各种问题。成功的项目管理者都是集奉献、坚毅和机智于一身，能够应付各种难以预料的问题的人。
毛泽东去世后，随着华国锋开始推动经济发展，项目管理者的工作量骤增。国家计委、国家建委和其他相关部委的干部忙得团团转，他们要确定优先引进的技术、与国外公司谈判、为工厂选址、计算所需原材料的数量、作出运输和人事上的安排。此外，很多干部是在文革离职多年后刚返回工作岗位的，而邓小平在1975年启动的整顿和选拔新领导班子的工作尚未完成，因此他们仍然要在政治斗争中与那些文革时提拔起来的大势已去的无能干部周旋。自毛去世后，以余秋里为首的项目管理者就开始仓促地编制打算引进的技术清单，他们确实无暇认真分析引进工厂并使之运转所必需的步骤。
毛去世后不到一年半，华国锋不顾平衡派提出的问题，根据余秋里等项目管理者开列的清单，向五届全国人大提交了一个包括大约120个大型建设项目的列表。这些项目预计需要124亿美元，超过中国全年的出口总值。华国锋宣布，这个计划要求每年经济增长率在10%以上。他在1978年2月称，这些计划符合他的十年规划，而这个十年规划则是邓小平1975年所提规划的一个自然结果。
华国锋交给余秋里的一项具体任务是开发新油田，以期从1973年石油危机后的高油价中获利。华国锋的设想是，生产更多的石油，通过出口石油赚取外汇，支付全部进口项目。然而事与愿违，尽管付出了艰苦的钻探努力，并没有发现新的大油田。
在选择和引进项目的热潮中，各部委和地方官员的项目意向列表，很快就成了与外国公司签订合同的基础。后来批评华国锋的人说他是在搞“洋跃进”——向部下施压，仓促上马各种计划，想通过显示以此带来的经济进步巩固自己的权力。他的支持者则反驳说，华国锋是在困难条件下尽心尽力，加紧为中国建立现代工业。
邓小平完全支持余秋里，且和他同样热衷于引进外国工厂。1978年中，平衡派无力抵挡进口现代项目的热潮，转而向陈云寻求支持，尽管陈云当时还不是政治局委员。国务院经济工作务虚会召开三周之后，未被邀请到会的陈云给李先念写信，表达了他对于一些同志过分热衷于向外国借钱和引进工厂的担忧。在他看来，他们没有首先保证中国能够提供落实这些计划所必需的训练有素的人力、基础设施和配套工业。陈云建议扩大务虚会的范围，使不同的意见都能得到充分讨论。然而，会议的组织者并不想这样做。在当时，关于国家未来是否会具有对那些计划中的新项目的偿付能力，人们普遍持乐观估计，陈云是唯一对此提出公开质疑的高层领导人。
1978年12月，当党内高层依赖邓小平提供全面领导、并具体主管外交和军事事务时，他们依赖陈云提供高层人事问题和经济政策方面的领导。他们相信，陈云能一如既往地提供最好的经济建议，他是新时期领导经济工作的头脑最清醒的人。
1978年12月10日，陈云在中央工作会议东北组的会上发言，对已经波及党内最高层的那种失控的狂热表示担心。就像大人管教过度兴奋的孩子一样，他列举出十年规划中存在的问题。他语气中透着威严，暗示他已经知道自己就要进入中央政治局。他说：“要循序而进，不要一拥而上。⋯⋯材料如有缺口，不论是中央项目或地方项目，都不能安排。”
三中全会之前，邓小平一直站在大干快上这一边，但当陈云于1978年12月发出缺少周密计划的警告后，邓转而支持陈云。1979年1月6日，三中全会刚结束两周，邓小平把与他共事的主要项目管理者余秋里、康世恩和谷牧叫来，对他们说，陈云提出了“一些很重要的意见”，他们应该降低一些计划指标。要避免外贸债务过重，在制定计划时首先要核实并确保必要的原材料供应，要优先选择投资回报快、能扩大就业的项目，为了避免陷入债务，实施项目之前要先积累资本。简言之，那个时候的邓小平完全支持陈云的稳健立场。（陈云后来责备华国锋草率签订引进项目的合同引发了诸多问题。而邓小平之前一直支持华国锋盲目冒进的做法，却从未被要求过为此作检讨，邓在与华为伍时所起的作用被简单地忽略过去了。）
为什么邓小平会从支持建设派转而支持以陈云为首的平衡派呢？邓认识到新时期的经济必须有一个稳固的基础。当年12月得出的年度经济数据已经反映出问题的严重性。当时只有40亿美元的外汇储备，而且出口赚取的大多数外汇收入已被预付，却已经签订了超过70亿美元的购买外国设备的合同。这种出超比起十年后的外贸数字固然微不足道，但在当时却高得足以让谨慎的官员感到害怕，因为他们已经习惯于较小的数字，并且担心这种债务会成为资本主义国家手中的把柄。当时陈云在党内享有崇高威望，邓小平也愿意与他站在一起反对华国锋。但同时还有一件事影响了邓对于经济的考虑：他正在准备几周后入侵越南，这将使财政状况进一步紧张，削减其他开支当为明智之举。
到1979年3月，陈云收集了更多数据，作了更多分析，准备系统地提出建议，以削减引进外国工厂的合同，降低未来几年的经济指标。他的一些方案，甚至是其中的用语，都跟他在大跃进后恢复时期所推行的紧缩政策极其相似，但他没有用过去的“紧缩”一词，因为它听起来太消极，而是用了“调整”一词。3月14日对越战争已近尾声，陈云和李先念可以对它的花费作出估计了，于是他们提出了在未来两到三年间进行调整的方案。他们建议在国务院下面成立一个新的机构，即财政经济委员会，负责监督经济计划和财政工作。陈云被任命为这个财经委的主任，而过去几年里负责经济工作的李先念将担任副主任，在他这位过去的导师手下工作。
陈云对他的同志们解释说，他的健康状况已大不如从前，只能做一些最必要的工作。他会提供全局性的指导，但是他在过去几十年里所做的具体工作，只能靠手下人去落实了。被任命为财经委秘书长、负责日常工作的领导人，是陈云最为器重的经济干部姚依林。
在1979年3月21日至23日的政治局会议上，陈云对调整方案的必要性作了说明：
我们国家是一个九亿多人口的大国，百分之八十的人口是农民。我们还很穷，不少地方还有要饭的。大家都想实现现代化，但问题是我们能做到什么？我们需要的是均衡发展。搞建设，必须把农业考虑进去。想生产更多的钢，问题是1985年搞6，000万吨钢根本做不到。电跟不上，运输很紧张，煤和石油也很紧张。有些人笑话谨慎的人，让人觉得似乎他们是专门主张搞少钢的，而且似乎愈少愈好。哪有这样的事！确实，我们需要借外国人的钱，需要外国人的技术，但是人民银行有多少钱还账，你有把握吗？必须有把握还上钱才行。究竟需要多少钱，没有很好计算。地方工业跟大工业争原料、争电力。搞“三个人饭五个人吃”，不能持久。我们在工作中是犯过错误的，我们仍然缺少经验。要我做工作，我只能量力而为。
陈云对计划的基本态度是平衡：平衡收支、平衡贷款和偿付能力、平衡外汇收支。他还要平衡在消费品和生产资料上的投资，平衡重工业和轻工业、工业和农业。1978年重工业在中国的工业产出中占到57%，轻工业只占43%。像很多干部一样，陈云认为自1958年以来经济一直处于失衡状态，食品和消费品为重工业作出的牺牲超出了人民的承受能力。在他的指导下，1980年重工业只增长了1.4%，轻工业增长了18.4%；1981年重工业下降了4.7%，轻工业增长了14.1%。
宣布调整政策后不久，在1979年4月5日至28日召开的无锡会议上，地方干部和各部委官员都抱怨中央的经济计划控制得太严。陈云也愿意让下面的市场有一定的灵活性，但他坚持以计划为主。这难免让那些希望在当地建新厂的人感到不快。一个天津代表的发言反映了会议的主要情绪：“我们正情绪高涨，现在却突然提出要进行调整，这是在泼冷水，打击我们的热情。”胡耀邦向地方干部们保证说，中央仍然希望推动工业发展。赵紫阳则表示支持调整，他解释说，调整能够为以后的改革和发展提供必要的条件。谷牧的欧洲之行曾让人欢欣鼓舞，但此时他也加入其中，解释了调整的必要性。赵紫阳和谷牧一开口，会议气氛也随之发生变化，地方干部不情愿地同意了支持调整的会议报告。邓小平也像赵紫阳一样解释说，为了给今后的发展创造稳固的基础，调整政策是必要的。
受到调整政策约束的地方干部想出各种对策，避免使投资和开支降到陈云所希望的水平。当时，陈云的工作受到他本人生病的拖累。1979年10月24日他在杭州做了结肠癌切除手术，在医院一直住到12月4日。回到北京后，他又住院覆查，从5月20日住到29日。到1980年后期陈云重返工作时，预算赤字大增，为建国以来最多的一年。问题之严重使陈云痛下决心进一步加强管制，也使他争取到了包括邓小平在内的更多干部的支持。赤字的增加不仅是因为对越战争的支出，还因为对农民提高了粮食统购价，减少了农业税，以及重新安置下放农村的返城人员所产生的花费。此外，中央政府为刺激地方积极性，开始允许各省和地方企业有更多自留资金，这一战略也减少了中央政府的财政收入。它给各省带来了极大的激励，但陈云认为严重的预算赤字已敲响警钟，潜伏着灾难性的后果。
在1980年的下半年，陈云和平衡派处于攻势，且得到邓小平的支持。在9月的全国人大常委会上，赞成加快工业发展的人受到批评，被认为执行的是文革期间“错误的重工业政策”。
为加强平衡派的势力，邓力群于1980年秋天在中央党校开课，分四讲介绍了陈云的经济思想。他大力推崇陈云，以至于有人指责他要搞个人崇拜。邓力群说，1949年以来陈云的政策建议都是正确的。大跃进错在哪儿？错在不听陈云的劝告。现在错在哪儿？也错在没有充分采纳陈云的明智之见。全面落实调整政策至关重要。
平衡派还抓住渤海湾钻井平台倾覆事件大做文章，他们指责余秋里和康世恩试图隐瞒这次导致70名工人死亡的事件的真相，这成了两人被撤销行政职务的前奏。其实，作为有经验的专家，余秋里和康世恩很清楚要为自己的所作所为承担责任，因此一向比敦促他们扩大项目的政治领导人更为谨慎。余秋里早在1978年2月的全国人大会议上就警告说，中国很难再增加石油出口，因为近几年并没有找到新油田，即使找到新油田，从发现到投产也需要三年时间。钻井平台倾覆后，余秋里全面解释了事件的过程和原因。甚至与陈云关系密切的李先念后来也承认，余秋里是为不应当由他负责的事情承担了责任。
虽然余秋里的国家计委主任一职被撤销，但仍被留在政治局。况且，邓小平仍然器重余秋里，他运用自己和军队的联系，安排余秋里担任了解放军总政治部主任。但是，到1980年后期，陈云已经使主张对新项目和新基建收紧财政控制的干部牢牢掌管了经济工作。相应地，陈云的支持者王丙干担任了财政部部长。余秋里的替代者则是陈云的长期盟友姚依林，姚因其管理能力和经济知识广受尊敬。
1980年10月28日，为响应对十年规划的批评——是十年规划导致了不进行认真分析、单凭愿望开列项目单的后果，邓小平接受了陈云的观点，不再制定十年规划。有关长期经济发展的讨论只集中于制定五年计划这一更加慎重的过程。
1980年11月为1981年定出了很低的增长目标：3.7%，基建资金从550亿元削减到300亿元。有些人反对说，这种限制会浪费宝贵的时间，陈云反驳道：“鸦片战争以来耽误了多少时间？再『耽误』三年时间有什么了不得？”他说，1949年以后延误中国进步的最大原因是盲目冒进的左倾错误。当时陈云对制定第六个五年计划（1981年–1985年）草案掌握着牢固的控制权，对预算和赤字进行了严格控制。
到1980年结束时，陈云和平衡派已牢牢把握着中国的经济政策。这一年的年底陈云发表了支持严格执行经济调整的重要讲话。12月15日，排挤华国锋的九次政治局会议接近尾声时，邓小平说：“我完全同意陈云同志的讲话。”他又说，陈云的调整政策得不到切实的贯彻，是因为“全党认识很不一致，也很不深刻”。为了克服这个问题，必须“去掉不切实际的设想，去掉主观主义的高指标”。简言之，华国锋要对不切实际的计划负责，而邓小平和陈云团结一致，邓小平支持陈云更深入地贯彻调整政策的努力。
紧缩带来了另外一些问题：邓小平必须向外国人作出解释，中国为何撕毁引进工厂和设备的合同。北京有权对付失望的地方干部，但撕毁与外国公司签订的合同将会影响到外交关系，让外界在很长一段时间里质疑中国政府的信誉。
这个问题给中日关系带来的麻烦尤其严重，因为全部合同中有近一半是跟日本公司签订的；日本商业界在与中国交涉时保持着克制，但撤销已签订的协议还是让他们感到恼火。早在1979年3月第一次减少开支时，与日本签订的大约27亿美元的合同就被冻结。尤其是宝山钢铁厂项目的推迟，对很多相关的日本公司造成了巨大的负面影响。1980年10月底，就在中国正式宣布推迟合同之前，和日本保持密切关系的姚依林被派往东京，以使日方对暂停合同的宣布有所准备。但是安抚日本高层领导人，将事情摆平，却是邓小平的任务。
邓小平难免要失去他在1978年10月访日之行中赢得的善意。与日本人在类似情况下的表现不同，邓没有谦恭地道歉，而是直截了当地承认中国缺少经验，犯了错误，现在遇到了困难局面，无力为原来要购买的全部货物付款，也没有作好使用那些可能购买的工厂设备的适当准备。但是邓小平向日本人保证，中国愿意对蒙受损失的日本企业给予补偿；从长远看，中国有了进一步发展，作出更好的准备后，愿意再恢复购买。
1980年9月4日邓小平向日本外相伊东正义作了解释。这次访问之后，政府于1981年1月13日公函通知宝钢取消计划中的二期建设。此后第一个会见邓小平的日本要员是前外长大来佐武郎，这位中国的“老朋友”应谷牧之邀于2月份来到北京。他见到邓小平时，邓小平承认中方过去对石油产量过于乐观。大来佐武郎表现得彬彬有礼、恭敬有加，但转达了日本政府要求得到充分解释的声明，以及日本企业界的强硬态度——取消合同将严重影响中国在国际商业界的信誉。大来佐武郎回国后解释说，那些本来有可能及时提供专业知识的中国官员之所以没能发挥作用，主要是由于文化大革命的缘故。
与大来佐武郎会见之后，邓小平又会见了一些人。3月18日他会见了土光敏夫。德高望重、生活朴素的土光敏夫已届85岁高龄，是日本最大的商业协会经团联的终身会长。4月14日邓又会见了古井喜实率领的日中友好议员联盟访华团，并谈及推动太平洋共同体的日本前首相大平正芳。邓对这些人说了大体相同的话：中方缺少经验，犯了错误，但打算日后恢复合同。
很多日本企业只好咽下苦果，以便不至于损害未来和中国的业务关系。此外，日本政府也增加了新的贷款，帮助已在执行的项目得以继续。大来佐武郎担任日本海外经济协力基金的领导人后，为这种支持提供了一个具创新意义的核心范例。作为政府机构，海外经济协力基金为促进日本出口提供财政援助，具体做法是把钱借给另外一个国家，使其能为第三国提供援助。大来佐武郎所作的第一项安排，是把钱借给澳洲，使之向宝山运送铁矿石和高品位煤炭，从而消除了妨碍项目继续进行的关键障碍。1981年秋天，宝山项目一期得以在较小规模上恢复进行。到1982年秋天时，宝山的建设工地又热火朝天地干了起来。1985年5月完工时，它成了中国第一家大型现代钢铁厂，为之后的工厂树立了榜样。在它建成之前中国的钢产量不及日本的四分之一，而在30年后，宝钢和其他类似的钢厂使中国每年的钢产量达到近五亿吨，大体相当于日本或美国钢产量的五倍。
一些有头脑的中国官员相信，陈云对急躁的邓小平提供了必要的平衡。他们承认，中国刚开始现代化探索时先冒进后紧缩，是一件很不幸的事。但是他们认为，陈云的调整政策十分必要，如果邓小平当初能够更多地听取陈云的意见，1980年代后期的一些问题也许可以避免。
虽然调整政策随着1982年9月的中共十二大而结束，但是作为调整政策一部分的一项重要计划仍在继续，即计划生育。陈云长久以来一直认为，以资源条件而论，中国的人口太多了。1978年12月的一份中央文件承认，人均粮食消费甚至略低于1957年，农村的人均年收入不到60元（按当时汇率为39美元左右）。当时的外汇中有大约12%要用于购买粮食。毛泽东在世时，尽管采取了一些教育手段，提供避孕工具，但计划生育进展不大。1980年12月20日，作为调整政策的一部分，李先念向姚依林为首的国家计委提交了一份实行计划生育的重要文件。随后便于1981年1月4日出台了第1号文件，要求干部“运用法律、行政和经济手段，鼓励一对夫妻只生一胎”。一胎化政策在城市地区无条件执行，但是由于政府没有钱为农村提供养老福利，因此允许第一胎为女孩的农村家庭生第二胎，以便父母上了年纪后能有一个儿子照顾。
世界上没有哪个社会实行过如此严厉的节育政策。吊诡的是，毛泽东在城乡建立的强大基层制度，变成了实行计划生育新政策的武器，而计划生育是受到毛泽东强烈反对的。一胎化政策在城市地区实行后，大多数城市家庭都选择了只要一胎，有两个以上孩子的农村家庭也不多。
邓小平在1979年3月23日宣布，他坚决支持计划生育政策，而李先念等人已在落实这项政策。在向民众解释这项政策时，邓小平像通常一样先讲大局。他说，为了减少粮食进口，增加国外技术的引进，在本世纪末使人均收入大幅提高，这项政策是必要的。在此后的几次讲话中，邓小平也一再讲到同样的观点。就像对待其他有争议的问题一样，邓小平为避免陷入困境而表现得很谨慎，他没有提出具体措施，而是借助于著名科学家和统计学家的工作和权威的科学分析，对计划生育的必要性作出说明。调整时期实行的这项政策不但在邓小平时代一直继续，而且在他退休后的十几年里仍在执行。
万里和农村改革
中国在1978年仍然没有足够的粮食养活它的人口。从1955年开始实行、此后又进一步升级的集体化农业改进了水利灌溉系统，但也带来了大规模的饥馑。大跃进之后缩小了集体单位的规模，增加了化肥的供应，使粮食产量有所上升，但粮食短缺依然严重。
三中全会时，有些干部已经主张进一步缩小劳动单位的规模，但高层的气氛仍然是坚决支持继续实行集体农业：当时的干部急于改善管理，提供良种，使用更多的化肥和农业机械。在三中全会上，农村实行包产到户的话题仍然属于大忌。公社和大队干部对维持集体制度也有既定的利益，因此他们也不愿意承认集体化实际并不成功。一些党的领导人甚至担心，如果允许土地私有，贫苦农民最终会沦为佃户，剥削佃户的地主会重新出现，1949年以前的农村问题会卷土重来。还有些人认为，农村的党组织也会被大大削弱。
1962年，陈云在向毛泽东提出包产到户的方案之前，曾私下问过邓小平是否支持这种做法，邓小平表示会给予支持。但是，假如邓小平在1978年提出这样的建议，很可能会面对他在文革时受到的指责：“走资本主义道路的当权派”。那么，邓小平如何能够既允许进行包产到户的试验，又能应付政治上的反对呢？突破来自于正在领导安徽的万里。
1977年6月，大约在邓小平恢复工作的同时，华国锋任命万里担任了安徽省委第一书记。万里在安徽的前任仍然死抱着毛泽东所支持的高度集体化的观点，导致饥馑仍在蔓延。安徽农村人口占绝对多数，是全国最穷的省份之一，在大跃进时期估计饿死了300万到400万人。
万里于1977年8月一来到安徽，就用十几天时间视察该省的主要农村地区，对当地干部进行观察和谈话。目睹普遍的贫困现象让他感到心碎。村镇到处都是面容憔悴、缺衣少食、住房简陋的人。有些地方甚至连木头桌子也没有，只有泥砌的桌子。正如万里对他的孩子们说的，他不禁要问，共产党掌权已经这么多年了，为什么情况还是如此糟糕？
万里到安徽之前，中央已经向农村政策研究中心作出指示，对安徽滁州地区几个仍然有人饿死的县进行调查，就解决粮食短缺问题提出建议。万里在他们数月的调查研究和他本人亲自走访这个地区的基础上，领导起草了解决安徽农村问题的“省委六条”。这一方案建议：（1）生产队根据自身条件，只要能完成生产任务，可以把一些地里的农活安排给生产小组甚至个人；（2）上级要尊重生产队的自主权；（3）减少给生产队和个人下达的定额；（4）实行按劳分配，放弃按需分配；（5）粮食分配的决策要兼顾国家、集体和个人利益；（6）允许生产队的社员种自留地，在当地集市出售自己的产品。文件没有直接批评几乎神圣不可侵犯的集体制样板大寨，万里只是不提它而已。他知道陈永贵（大寨的英雄，当时仍是主管农业的干部）会把“六条”视为资产阶级路线。
当万里提出“省委六条”时，全国的政策仍然明令禁止包产到户，万里不能反对这项政策。但是，邓小平和一些官员看到了安徽省委在万里领导下制定出的六条后，立刻肯定了这一试验的价值。邓小平此后在1980年说，在有严重饥荒的贫困山区，要允许农民自己想办法免于饥荒。左派知道邓小平是要允许把农业生产下放给贫困山区的农户，却很难反驳他让农民想办法免于饿死的说法。
1977年11月，万里在安徽的县委书记会议上发表讲话，讨论了贯彻省委六条的问题。会议的规模很大，开得很正规，足以让那些担心如果跟着万里走，政治路线一变会被批为搞资本主义的人打消顾虑。万里态度坚定，明确宣布“任何妨碍生产进步的做法或政策都是错误的”。干部要依靠实践找出最好的办法，要充分发挥创造性，不要怕犯错误。万里本人的信心、他愿意承担责任的勇气、他在1975年解决徐州铁路困局时表现出的魄力，给了干部们向前闯的信心。尽管仍然心有余悸，政策还是得到了贯彻。万里于1978年初允许各地继续缩小生产单位的规模。有些地方，例如饥荒仍很普遍的凤阳县，实行了包产到户。
不久之后，邓小平从缅甸前往尼泊尔访问时途经四川，到四川后的第二天（1978年2月1日），他对四川省委书记赵紫阳讲了万里在安徽农村施行六条政策取得的成功。其实赵紫阳已经允许生产队“包产到组”，只是没把这一步骤向北京全面汇报罢了。邓小平鼓励赵紫阳允许下面进行类似万里在安徽的大胆试验，赵紫阳遵照邓的意见，很快提出了在四川农业生产中实行分散承包的“十二条”。赵说，基本核算单位可以是生产小组，但他不像万里走得那样远，没有允许包产到户。
生产小组取得的夏粮大丰收让安徽的干部欢欣鼓舞，他们在1978年秋天到处宣传自己的成就，努力消除与支持大集体的干部的争执。1978年秋天在苏州举办的中国农业经济学会的会议上，一名来自安徽省农业政策研究室的干部鼓起勇气说，不应当盲目学习大寨榜样，政府不应当搞这么多政治运动，干扰地方的经济创新。但是另一方面，仍然主管农业的陈永贵副总理指责万里暗中搞包产到户。报纸上也批评万里反对学大寨，搞资本主义复辟。但是试行分散经营权的地区取得的丰收使万里有了信心，而且他也很快就在党内赢得了支持。1978年11月受到陈永贵的批评时，素以敢作敢为著称的万里回答说：“你说自己是从大寨经验出发，我看大寨不过是个极左典型。⋯⋯你走你的，我走我的，⋯⋯你别把自己的观点强加于我，我也不把我的观点强加于你。谁对谁错，咱们不妨走着瞧。”
华国锋靠边站之前一直支持大寨样板，主张通过引进良种、使用更多的化肥、水泵、拖拉机和其他农机促进农业生产。他的目标是五年内让每个大队都有一台大型拖拉机，每个生产小队都有一台小型拖拉机。1975年邓小平仍在台上时批准的18个大型化肥厂，在1978年已全面投产。华国锋继续建设大型化肥厂，到1982年时全国化肥产量已是1978年的两倍。从1978年到1982年，农村的用电量也翻了一番。但是，华国锋对这些措施在农业上的积极作用的预期过于乐观了。邓小平不反对华国锋的工业支农的想法，但是他认为，建立成功的中国农业体系，也需要通过分散经营调动农民的积极性。
1978年12月的三中全会仍然支持大寨样板，这使安徽的干部担心他们以后会受到批评。三中全会以后不久，陈永贵便不再担任主管农业的副总理，但他的继任者王任重仍然支持学大寨。1979年春，这位新上任的副总理给《人民日报》总编胡绩伟写信，请他协助阻止生产队下放权力的做法。随后一系列反对进一步放权的文章便相继发表。政治局的多数成员也仍然十分谨慎，不想改变立场。
在这种气氛中，万里十分怀疑自己容忍进一步放权的做法能否得到上面的支持。在1979年7月18日的一次会议上，万里把陈云叫到一边询问他的意见，陈云私下对他说：“我举双手赞成你。”万里也问了邓小平的看法，但邓小平当时仍不想公开支持他，回答说：“不必陷入争论，你这么干下去就是了，就实事求是地干下去。”争论虽然在升温，万里却有陈云和邓小平悄悄为他撑腰。在北京的一次会议上，当一位农业部副部长批评包产到户的做法时，万里反唇相讥：“看你长得肥头大耳，农民却饿得皮包骨，你怎么能不让这些农民想办法吃饱饭呢？”
安徽试行包产到户的地区在1979年又取得了夏粮丰收。在安徽待过一段时间的前新华社记者吴象在北京高层的鼓励下，对这些成就进行了报道。邓小平在1992年回顾自己1979年至1981年的活动时说，他知道当时仍有很多人反对包产到户，甚至给它扣上“搞资本主义”的帽子。他没有批评这些人，而是等着让结果说话。人们逐渐认识到了新政策的好处，没用几年这种尝试就变成了全国性的政策。确实，据估计，截止到1979年底，农村一半的生产队把劳动下放给了生产小组，有四分之一与农户签订了承包合同。
1980年初万里为了得到胡耀邦的支持，对他说，不能只让下面的人偷偷地实行包产到户，他们需要得到上级领导的全力支持。万里提议胡耀邦召集省委书记开一个会，对这项政策公开给予明确支持。
直到1980年9月省委书记会议前夕，邓小平才同意把农业生产分散到户。1980年5月31日他把胡乔木和邓力群找来，表示自己支持包产到户，并让他们把他的意见宣传出去。很多地区很快就开始了包产到户，但当时仍有一些地方干部不清楚邓小平的立场。邓小平向他的两个笔杆子提出的要求，实际上标志着毛泽东启动的农业集体化结束了。毛在1955年7月31日的著名讲话中说：“在全国农村中，新的社会主义群众运动的高潮就要到来。我们的某些同志却像小脚女人。⋯⋯目前农村中合作化的社会改革的高潮，有些地方已经到来，全国也即将到来。”
邓小平1980年5月31日在与胡乔木邓力群的讲话中避免提及毛泽东当时那激动人心的号召，他说：
农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。安徽肥西县绝大多数生产队搞了包产到户，增产幅度很大。⋯⋯有的同志担心，这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的。⋯⋯有人说，过去搞社会改造，速度太快了。我看这个意见不能说一点道理也没有。⋯⋯如果稳步前进，巩固一段时间再发展，就可能搞得更好一些。⋯⋯从当地具体条件和群众意愿出发，这一点很重要。
邓小平深知党内保守派的反对，他没有向很多听众表明自己的观点，因为其中一定会有毫不留情的批评者；他只告诉两个笔杆子，让他们把他的意见传播给广大群众。
毛泽东鼓舞人心的讲话四年后，有千百万农民饱受饥馑；毛泽东讲话近30年后，集体公社被解散。与之相反，在邓小平谨慎理性地对他的笔杆子说明自己的观点四年后，中国大多数农村都实行了农户经营，农业产量飞速提高；邓小平讲话30年后，他所实行的体制仍在强而有力地运行着。
政策变化也伴随着人事变动。在1980年初的十一届五中全会上，邓小平建立了他的领导班子，由胡耀邦和赵紫阳领导国家，万里担任了副总理、农委主任和分管农业的中央书记处书记。作为国家农委主任，万里得到邓小平的同意后，将农户经营的样板推广到了全国。反对包产到户的领导人华国锋、陈永贵和王任重，在1980年8月分别被正式免去总理和副总理的职务，宣传部门也开始批评大寨样板是极左表现。
1980年夏天万里开始准备支持新政策的正式文件并于同年9月下发。在讨论农业问题的省委书记会议上，万里找来在农业方面极有威望的专家杜润生，杜是国家农委副主任，兼任农业政策发展研究室主任。杜润生在发言中分析了安徽的成果，然后各省的省委书记发表了各自的观点。最强烈的反对声音来自黑龙江，那里有适合种植旱地作物和采用机械作业的大片农田，分田到户并不容易。那里的一些地方选择了不实行包产到户。
对于农户经营应当采取的形式也有不同意见。最终选择的“包产到户”方式保留土地集体所有制，允许地方干部为每户规定一定的生产指标。在和农户签订的合同中，由村干部具体规定农户要种植的作物种类和向政府上缴的定额。合同中规定，地方干部同意为农户提供土地和农机，收获之后农户上缴一定数量的粮食和其他作物作为回报。如果农户不再有下地干活的足够劳力，村干部可以把土地转包给其他农户。“家庭联产承包责任制”一词是由杜润生提出的，跟其他提法相比，它可让保守派放心，集体仍是承担责任的一级地方单位。从北京当局的角度来看，这种制度保证了国家对粮食、棉花和其他作物的需求能够得到满足。农户可以按自己的方式种地，只要按合同交够了数量，剩余产品便可以自用或拿到集市上出售。
根据省委书记会议的文件和讨论，万里和手下的人起草了第75号文件，于1980年9月27日公布。文件的起草十分认真，它允许农村集体将生产责任分散到户，尤其是那些需要防止饥荒发生的特别贫困的地区。到1981年10月，全国有一半以上的生产队选择了某种形式的包产到户。到1982年结束时，98%的农户都与生产队签订了某种形式的承包合同。
为动员农民参加大型公共项目和集体农业大生产而在1958年成立的公社，于1983年10月根据中央35号文件被正式解散。作为三级集体所有制（公社、大队和生产队）中最高一级的公社当初把经济和政治功能集于一身。它被解散后，其政治功能转移到乡镇政府或大的行政村，公社的工厂和其他经济单位则变成了独立的“集体”企业。
化肥产量从1978年到1982年也翻了一番，1979年粮食收购价提高了20%，这都有助于提高粮食产量和农民收入，尽管不像承包到户的作用那样大。农民收入在1978年到1982年大约翻了一番。
一些观察家认为包产到户的想法是农民自己的发明，但事实上很多干部都知道这种想法，有些干部甚至从实行集体化以来就一直在考虑它。更确切地说，如果让农民在家庭生产和集体农业之间选择，他们绝大多数都会选择家庭生产。怀疑家庭生产的干部也逐渐改变了立场。1987年的中共十三大对宪法作了修改，确保农户享有无限期的承包权。
取消集体制度实行农户经营之后，要用几年时间对供需作出调整，稳定全国有效的农作物生产销售体系。在几年时间里，农业专家每年都要起草处理这些问题的文件，如农业组织、农机、增加农业生产投入等等。这些文件每年1月初作为中央政府1号文件公布。在1982年的1号文件中，包产到户和类似做法都被认为仍然属于“社会主义”的性质，意识形态之争也随之结束。
实行包产到户后，粮食生产持续快速增长。到1984年时粮食产量就超过了四亿吨，而1977年时还只有三亿吨。1981年以后，粮食供应的增长导致政府鼓励农户改种蔬菜水果和经济作物。据官方估计，1977年到1984年的人均粮食消费从195公斤增加到了250公斤，猪肉、牛肉和禽蛋的消费增长得更快。
政府对1984年的大丰收完全没有准备，结果是没有足够的仓库收储粮食，一些地方政府没有足够的资金收购打下的全部粮食，只好给农民打白条。在此之前，政府由于担心城里人的不满，没有把从1978年开始多支付农民的价格成本转移给城市消费者。这种补贴给政府预算造成了紧张。从1984年开始，政府才将这种成本转移给城市消费者。1985年1月1日政府宣布，不再义务收购农民打下的粮食。种地的农民在1985年因担心卖粮拿不到全款而减少了粮食种植面积，使这一年的粮食产量下降了2，800万吨，降幅为7%，但比刚开始实行包产到户的1980年仍高出6，000万吨。1985年以后经过几年的调整，粮食生产又恢复到1984年的水平，使农业产量保持了稳定，而1989年的产量再次超过1984年的峰值，此后一直维持在较高的水平上。这时粮食产量已很充足，于是政府取消了粮食配给制，消费者已能够买到他们需要的任何粮食。
包产到户并不是包治农村百病的灵丹妙药。有些地方，尤其是有大片旱地、不种稻米只种小麦和高粱等作物的东北地区，那里的农民使用拖拉机耕种大片田地，这是单个农户无法做到的。这个地区的一些地方选择了保留集体农业。在集体制度下，经营得很好的生产队能够为没有家人照看的老弱病残提供一定照顾。但是由于公社的消失，为基层小区提供福利变得很困难。25年的集体化农业造成了破坏性的后果，走极端的情况下更是如此。但农村集体化也比较容易扩大灌溉体系，发展扎根于集体所有制的强大的地方党组织——在包产到户之后，这种组织并未完全消失。
除了结束粮食短缺、提高农民收入之外，包产到户也导致了经济作物的增加，如棉花、亚麻和烟草。1981年时中国是全球第四大的棉花进口国，四年后它开始出口棉花。农户愿意卖力干活以完成他们答应的粮食生产指标，这使年轻人可以去乡镇企业打工。农民也进城叫卖农副产品，从而改善了城市消费者的食品数量和质量。即使反对取消集体化农业的干部也发现，他们的妻子儿女很高兴能有更多选择，市场上有了质量更好的蔬菜、水果、鸡肉和猪肉。在1980年代，随着冷冻和运输条件的改善，蔬菜、肉类和水果的品种继续迅速增加。千百万农民脱离了贫困线。增长的收入又为正在扩张的轻工业提供了销路。不过，除了城郊地区，大多数农民一般说来仍比城市居民穷很多，卫生保健和教育水平都相对落后。
1981年完成了包产到户的转变之后，邓小平继续关心着每年农村政策的调整，但他投入的精力和参与程度，已不像1978年到1981年他亲自过问的“去集体化”过程那样多。邓小平让万里告诉农村的地方干部，他们要允许农民想办法解决饥荒问题，然后他又让人宣传取得的成果，由此达到了他要缓解中国粮食短缺的目标。邓小平对家庭农业并没有意识形态上的信念，他允许这样做，是因为它能解决粮食问题和农户生计的问题。为了达到这一目标，他不得不将农业“去集体化”。邓完成了这个艰巨的政治任务，既没有在党内引起破坏性的分裂，也没有使自己变成保守派干部攻击的靶子。群众对农村改革的成果普遍充满热情，无论是获得了更多的自由和收入的农民，还是享受着更多类食品供应的城市消费者。这大大加强了对进一步改革的支持。
乡镇企业
邓小平在1987年与南斯拉夫官员会谈时说：“农村改革中，我们完全没有预料到的最大收获，就是乡镇企业发展起来了，突然冒出搞多种行业，搞商品经济，搞各种小型企业，异军突起。”邓小平并没有启动乡镇企业的试验，但这符合他的治国理念：只要是行之有效的事，就给予支持。它也与赵紫阳的研究班子的建议相吻合：继续实行计划经济体制，但只要市场不干扰计划，就让市场发展。
1982年撤销公社后，公社的小工厂和商店自动变成了由刚成立的乡镇政府领导的企业。公社的小工厂依靠人力和原始机械，除了拖拉机和水泵之外，这些机械几乎都是在当地制造。由于交通体系很落后，公社企业要自己修理拖拉机，维修用于灌溉农田的水泵。有些公社的工人编织藤条篮子，还有一些小铸造厂和机床被用于制造犁锄等简单农具，供水牛、小型拖拉机或青壮年使用。很多乡镇有简陋的食品加工厂，用来打稻米、生产酱油、烘干瓜果或腌制蔬菜。一些公社有简陋的砖窑，烧制低品质的砖块，也有混凝土厂，用沙石制成供当地使用的水泥预制件。一些村子有生产或缝补衣服的缝纫机。丘陵和山区地带的乡镇采集中药材制成简单的中药，很多乡镇挖坑沤制有机肥，有的地方还有简陋的小化肥厂。
虽然乡镇企业不在计划之内，但它们发展成长的条件已经成熟。公社的小工厂因公社取消而成为乡镇企业后，不但在一定程度上脱离了公社的管理获得了独立，而且不再受公社地域的束缚，可以随意生产产品，按自己的愿望把它卖到任何地方。不同于国营工厂，它们有适应需求的灵活性；也不同于仍受着雇工不得超过七人这种限制的个体户，它们被看成“集体”性质，在意识形态上更易于被人接受，因此规模也不受限制。公社社员干活没有积极性，在生产队分给自己的地里干活的人则很卖力，这就减少了种地所需的劳力，有更多的农村年轻人可以去乡镇企业打工。随着棉麻和烟草一类经济作物产量的增加，乡镇企业可以把这些收成转化成棉制品、帆布、烟草等各种产品。
境外涌入的投资也为乡镇企业的增长提供了动力。在整个1980年代，乡镇企业一半以上的产量来自五个沿海省份：广东、福建、浙江、江苏和山东。而这些省份的投资和技术又是来自香港、台湾和海外华人（见第14章）。广东的很多乡镇企业引进外国技术，与当地官员合作，建设日益现代化的工厂，为国际市场制造产品。简言之，正如杜润生所说，取消公社和政企分开后，过去的公社企业便能像经济动物一样行动，对市场需求作出反应了。到1980年代中期时，面对政府要求国营企业提高效率的压力，一些国企甚至把合同转包给乡镇企业，让它们帮助自己完成生产计划。
与国营企业相比，乡镇企业有很多优势。国营企业，包括基础产业、运输业、公用事业和国防工业的所有企业，要按年度计划生产一定数量的产品，有固定的人员编制，工资分成若干等级。原材料的购销价格都由政府规定，以反映计划中的轻重缓急。简言之，国营企业缺少灵活性，而乡镇企业完全可以对市场条件作出灵活反应。此外，国营企业要为全体职工提供很多福利：住房、劳动保障、医疗和子弟学校等等。乡镇企业可以使用年轻的劳动力，不必向老职工提供高报酬和福利支出。1978年只有2，830万人在农村的集体企业中就业，到1992年邓小平退下来时，乡镇企业雇用了1.058亿人；1978年农村集体企业总产值是490亿元，1992年邓小平退下来时，乡镇企业的产值是17，980亿元，几乎增长了50倍。公社集体企业在1978年的全国工业产值中只占9%，1990年乡镇企业已占到25%，1994年更是达到了42%。
乡镇企业也开始与国营企业争夺原料和人力。例如，在长江三角洲地区，国营企业的工程师正常工作日在厂里按计划从事生产，周末则赶到上海以西不远的无锡、苏州和昆山的乡镇企业干活，企业的效率远高于一般国营工厂。
到1980年代末时，乡镇企业消耗国有企业所需原料，小型乡镇企业浪费了本可以被国有企业更有效利用的燃料，轻装上阵的乡镇企业的竞争使国营企业更难以赚钱和为老职工及退休职工提供福利，这些情况已经让陈云感到不满。于是国家计划和财政部门的平衡派开始要求对乡镇企业加强监管，防止它们从国营企业吸走太多的资源和人力。
个体户
乡镇企业独立于政府，但仍受制于地方干部的领导。与个人所有的私营企业相比，乡镇企业被视为“集体企业”，更易于被中共的保守派所接受。但是，对于各类适合于个体企业提供的服务和产品，社会上存在着巨大的被抑制的需求。1955年至1956年实行了集体化之后，城市私有企业被消灭。因此当1970年代开始改革时，人们很想经营饭店、便民店、修理铺和出售各种商品的小商店。邓小平和他的同事知道城市需要小型私营企业，但是，如何才能让保守的干部同意恢复这种小企业呢？
答案是迫切需要给年轻人找到工作以免他们在城里闹事。到1978年失业人数已达数千万，而从理论上讲社会主义社会已经消灭了失业，甚至使用“失业”一词在当时都很敏感，因此没有工作的城市青年是在“待业”。在1977年后的最初几年，配给制使知青很难擅自回城，但是随着农民在市场上出售的剩余产品越来越多，城市家庭不需要配给票证也能想办法养活他们的返城子女了，于是有越来越多的知青开始悄悄返回城市，虽然他们回到城里也找不到工作。再者，从1977年开始，在农村考上大学的青年可以回城读书，仍留在乡下的人心生妒意，也开始设法悄悄回城。
在1978年和1979年，估计有650万年轻人从农村回到了城市。到1980年代初，估计共有2，000万知青和工人——他们大多数原来是城市居民——回到了城市。由于国家财政十分紧张，国营企业没有钱雇用他们。到1979年，有关“待业青年”犯罪的报道有增无减，让领导人愈发感到不安。因此，邓小平就像过去以饥荒作为借口允许农民“自己找活路”一样，他在1979年也利用城市青年日益增长的犯罪说服其他领导人，让这些年轻人做“个体户”。只要自食其力，不剥削他人的劳动，就应当把他们看作劳动者而不是资本家。邓小平说，应当允许他们开饭店、修理铺或其他“个体企业”。于是在1980年初，城镇开始涌现出小商店和小食品摊。
但是，如何区分个体户和资本家呢？马克思在《资本论》第四卷中讲过一个有八名雇员的雇主是在剥削他人劳动的例子。因此活学活用的北京政治领导人建议，只要个体户雇工不超过七人，自己也从事劳动，就应当被视为“劳动者”。
一旦得到允许，个体户便如雨后春笋般涌现出来，城镇里出现了各种小摊：理发的、修鞋的、磨刀的、修自行车的、卖饮料小吃和各种手工或制造的商品的。有些地方只允许这类活动在晚上营业，于是变成了“夜市”。国务院在1981年7月颁布了指导个体经营发展的管理条例。地方政府开始就经营地点作出规定，并要求他们进行登记。城市服务业的复兴就像包产到户一样大受欢迎，无论对于能挣钱养活自己的人，还是能得到所需服务和商品的消费者都是如此。
1982年，由于发现有些个体户雇工超过八人，立刻引起了争论。但邓小平说，怕什么呢，难道这会危害到社会主义？他用了一个朴素的例子来说明自己的态度：如果农民养三只鸭子没有问题，那他又多养了一只鸭子就变成资本家了？给私营业主能雇多少人划出一条界线在当时仍是一个相当敏感的问题，需要由邓小平和陈云这样的人亲自拍板。邓小平对陈云说，如果公开讨论这个问题，会让人担心允许私营企业的政策有变。因此他建议“雇工问题，放两年再说”。一些企业害怕树大招风，但也有一些企业在继续发展壮大。这段时间邓小平继续避免公开表态，他的策略是允许私营企业发展，但不使其引起保守派的警觉。在1987年的中共十三大上，中共干部正式同意了个体户可以雇用七名以上的员工。邓小平用他的改革方式又一次赢得了胜利：不争论，先尝试，见效之后再推广。
