第十章 荆公之政术（二）

民政及财政

俗人评说王安石，大概把他当做会聚敛的大臣一样看待，这就大错了。王安石的事业，确实一大半在理财，而他理财的目的并不只是在增加国库每年的收入， 实际是要解除国民的困苦而使他们富有，再从他们富有当中取得一些盈余，作为国家的行政费用。因此发展国民经济，实际上是他的第一目的，而整理财政，是他的 第二目的。而他所设立的诸多法令，和这两者都有关系，因此不把它叫做“财政”，而叫做“民政和财政”。

第一设立三司条例司

设置三司条例司，这是王安石所设立的财政机关。王安石说：

周代设立有泉府这一官职，以制止兼并，救济贫穷的人，变通天下的财物，后世只有桑弘羊、刘晏大略领会了这用意，学者不能明白先王立法的用意，反认为做君主的不能与百姓争利，现在要理财，就应当编写泉府之法。

熙宁二年（公元1069年）二月，于是设立该司。诏书上说：

朕认为要想达到天下大治，必须先富足然后才可有所作为。现在县官的费用都不够，而民财亏空严重，因此特地下诏给大臣们，在朝内置司，以改革这些弊 端。事情认真地考虑，就能明白它的得失。现在将天下的财权，赋予有关部门，他们如果能认真考虑，则能够得到的效果必定好，所说的也肯定通达。财富聚集满足 需要，这实在是富民的办法。如果是用苛刻的办法，剥削下面而使怨恨都指向朝廷，这是不可取的。命令三司判官各路监司和内外官，受诏后两月内，都将财物的利 害报上来。

三司条例司成立后，王安石和陈升之主持。这时陈升之为宰相，王安石是参知政事。当今的各个立宪国，往往以总理大臣兼财政大臣，大概财务是各种政务的根本，王安石也深知这个道理。

王安石的目的，在于制止兼并，救济百姓的贫困，变动天下的财富，使百姓富足，使天下大治，设置三司条例司的职责就在于此。而之后所立的法，也都是按 这样的思路来施行的。史书上说王安石曾经与司马光在朝廷上辩论，司马光说：“善于理财不过是按人头征收苛刻的赋税罢了。”王安石说：“不是这样，善于理财 是不增加赋税而使国家的用度充足。”司马光说：“天下哪里有这样的道理？天地所生产的财物百货，不在民手中就在官手中，如果设法从百姓那里夺来，这害处比 增加赋税还严重。”争论不休（史书上的记载仅有这些。王安石反驳司马光的话缺少了。想必他还有高见，可惜见不到了）。司马光的话，能切中事理吗？那些财物 百货，果真是天地所生产而终始不变吗？还是人生产得法就可以增殖呢？财物百货，本来就有既不在百姓手里也不在官手里的，只是被丢弃在地上的。如果增殖了， 那么增殖的那部分可以属于百姓，也可以属于官。现在欧美这些国家，在这方面效果明显。王安石想要整顿财政，以发展国民经济为入手的方法，孔子所说的“百姓 富足了，君王还能不富足吗”，中国自古论理财的人，见识没有能达到这一高度的。

王安石的意思，认为国民经济之所以一天天地下滑，是因为国民不能发挥力量来从事生产。国民不尽力从事生产的原因，是因为富豪的兼并。国家的富豪少而 贫民多，而富豪们都习惯了奢侈浪费，不把他们的收入用来投资，而贫民一点点的小本钱，又被人兼并一天天没有了，使国家生产的投资匮乏，使百姓的生计无以为 靠，于是要殚精竭虑寻求拯救的办法，最急迫的是消除和抑制兼并。而谁能抑制兼并呢？只有国家。王安石想把所有的财权都收归国家，然后由国家根据情况调度， 使全国的百姓受益均衡，使他们都有从事生产的凭借。他在诗中说：“三代子百姓，公私无异财。人主擅操柄，如天持斗魁。赋予皆自我，兼并乃奸回。奸回法有 诛，势亦无自来。”他的青苗、均输、市易等法令，都是根据这个主张提出的。这种主张，近数十年来在欧美两大洲很兴盛，称为社会主义。这种理论把国家作为大 地主、大资本家、大企业家，而人民不能有私财。这就是王安石所说的“赋予皆自我，兼并乃奸回”。那些学者，往往梦想能建立一个大同太平盛世的楷模，而有见 识的人则认为这事很大，不经过多少代是不可能做成的。凭欧美今天这样都没有能做成，而王安石想在数百年前的中国来实现，怎么能办到呢？虽然说他的目的不如 人家那么宏大，他的条目也不如人家的精细，施行程度也不如人家那么彻底，然而最终还是不能完全适合于王安石所处的时间和环境，这是可断言的。王安石所被蒙 蔽的，只在于此。他常识的精深卓绝，规模的宏大，用心的仁慈，是千古无双的，司马光怎么能了解呢？

社会主义之所以难以施行不是一个原因造成的，作为国家分管财政机关的人，是非常难选择的，这里集中的权力太多，很容易滋生弊害，这是最重要的原因。 那些倡导社会主义的国家，是施行于立宪的政治体制确立之后，还觉得难，更何况在专制的时代呢？本意是要抑制豪强，万一施行得不好，而国家会反而成为兼并最 严重的，那么百姓向谁来诉求呢？而奸臣们就势肥了自己，这就更不说了。因此王安石的政策，他在财政上收到的效果很多，而对国民经济上收到的成果很少，肯定 是因为这些了。

宋代财政的弊病，到宋仁宗晚年达到了极点，前面已经说过了。神宗即位，先令翰林学士司马光等人筹划裁减国家经费使用的制度，仍拿庆历二年（公元 1042年）的数目和现在支出的数目分析出来看。过了一些天，司马光说国家经费不足的原因，是用度太奢侈，赏赐没有节制，宗室人数繁多，军队不精，必须要 陛下和两府大臣以及三司的官吏好好想想纠正弊端的方法，多花些时间，或许能见效，这不是我一朝一夕能裁减下来的。到制置条例司设立，才查三司的账目，对各 项支出裁减的长远调整进行商讨。凡是一年的支出和郊祀费用，都要编成固定的规格，能省下的费用有十分之四（以上都是抄录《宋史.食货志》上之六的原文）。 财政的弊端已经成了这个样子，即使不去兴利，能节省费用也算可以，司马光也不是不知道；而还是含糊其辞地说“多花些时间，不能马上裁减”，而只是想把这难 办的事推给皇帝，有这么不负责任的吗？况且司马光所说不能办到的，为什么王安石一下就裁掉了十分之四，而没有看到其他的变故呢？数十年相沿袭下来每年的费 用，现在马上减去十分之四，这实在是天下最难办的事了，而制置条例司刚刚设立，就有了这样的功绩，那这个部门的领导者，他办事的忠实和勤劳，他才识的聪明 和机敏，他魄力之坚毅宏伟，是可以想见的（当时所裁减的多数属于宫廷费，如果不是神宗贤明，王安石也是推行不下去他的政策的）。再看不负责任的司马光，他 做的怎么这样不同呢？（据《宋史》，神宗命司马光讨论裁减财政支出是在王安石入相之前，这两人都是翰林学士，都应当担当此命。而司马光以敷衍的态度来回复 上命，神宗不愿和这样不负责任的大臣来共商国是，不也是应当的吗？）而后人评论王安石的，对这样的功绩，隐藏不说，是什么用心呢？

史书所说的“编著定式”，就是今天立宪国所谓的“预算案”。史书上又说三司上新增吏禄数，京城每年增加四十一万三千四百余缗，监察各州六十八万九千 余缗，省下的钱用来增加官吏的俸禄，这确实是整理行政的根本。当时制置三司条例司所施行的好政策可能更多，史书上缺少因而不可考证，就是这零零碎碎的内 容，也已经不是流俗之人所能达到的了。

《文献通考》二十四引元祐元年（公元1086年）苏辙的奏章 ，说熙宁初（公元1068年），在三司取天下所呈报的账籍来看，甚至有到省三二十年没有开封的。大概州郡所发来的文账，随账都有贿赂，各有固定的数目。数 目足的，都不开封。一旦有不足，就百般问难，至到要足才罢休。现在设立了账司来核对文账，而此前财政机关的腐败，可见一斑。

第二青苗法

青苗法，很类似官办的劝业银行，是王安石惠民政策的一项。《宋史.食货志》上之四记载它的缘起说：

熙宁二年（公元1069年），制置三司条例司上言：“诸路常平仓、广惠仓钱粮，粗略计算可以达到一千五百万贯石以上，敛散不适当不得法，所以利益不 够大。现在想用现有的粮食，遇粮价高时以适当低于市价的价格出售，遇粮价低时以适当高于市价的价格买进，转运司所管青苗税以及钱粮可以通融转换使用的，也 允许兑换使用。另外以现钱依照陕西借贷青苗钱的先例，百姓愿预先借贷就贷给他们。随税缴纳偿还粮食，一半在缴纳夏税时偿还，一半在缴秋税时偿还，内有借贷 粮食偿还时粮价贵而愿缴纳钱的，都听从借贷者的意愿。如遇灾害欠收，允许推迟到下次纳税丰收时缴纳。不但足以消除灾荒的患害，而且百姓既借贷到粮食，则兼 并之家就不能乘青黄不接借出高利贷收成倍的利息。另外常平仓、广惠仓的粮食，收藏积蓄停滞，一定等欠收年物价高然后出售，得到好处的不过是城市游手好闲的 人，现今一路之内互通有无，粮价高时卖，低时买，用以增加贮蓄，平抑物价，使农民按农时进行农作，而兼并之家不能乘人之危。凡是以上所讲都是为了百姓，而 国家并不由此得到收入，这也是先王施恩惠兴利于民，作为农业补助的意思。拟根据各路钱粮多少，分别派遣官员统管，每州选通判或幕职官一员，负责调拨和贷出 追收，另外先从河北、京东、淮南三路试行，等待有成果后推广到各路。广惠仓粮食除适当留给年老残疾贫穷的人外，其余一律按常平仓转移法执行。”下诏可以。 不久条例司又上言：常平、广惠仓法令先在河北、京东、淮南三路推行，据了解民间多愿借贷，请求下令让全国各路转运司全面施行。

这是青苗法的大概和它施行的起因。命名为“青苗”，大概是当时陕西转运使李参，以所管辖的区域兵多而粮食储备不足，让百姓自己想办法来度过青黄不接 的时候，先贷给他们钱，等谷熟后把借的钱还给官吏，称为“青苗钱”。过了几年，库里就有了余粮，到现在仿照此法施行，因而沿习了这个名称。王安石心中有这 样的想法已经很久了，他少年时所作的《寓言诗》，就有了这样的意思（诗见第六章 ），等做了鄞县的县令，又施行而很有效。等他执政，就把这个法令放到天下来推行。我私下想，无论是哪个国家，无论是什么时候，那些用力种田的人，能一年到 头辛苦劳动的，如果不是有水旱灾害，则收入足可以赡养自己；而这样能持续数年，就肯定有剩余，用来作为冠礼、婚礼、丧事、祭祀的用度。然而往往不是这样的 原因，就是因为开始时本钱不充足，耕牛种子的投资，以及青黄不接时的需要，不能不向有钱的大户借贷；如果遇到灾害还要借贷，遇到喜事丧事又要借贷；而有钱 的大户乘他们急需而要挟，于是一年的收入，被利息用掉的有一多半，等到来年，又不能不和过去一样去借贷了。债一天天地多，利息一天天地加，而一年的勤劳， 都是为有钱人当牛做马了。这就是百姓一天天贫穷，国民经济一天不如一天的原因。在西方的希腊罗马，富人往往贷金或谷物给贫民，之后贫民负债逐渐增加，无法 偿还，就卖身为奴。西方古代奴隶多，可能就因此而起。经历了数千年，这种制度始终没有改变。西元一千五百年以来，各国政府纷纷用法律来规定索要利息的比 率，利息超过规定的有罪，而仍然和过去一样不能禁止。到近代银行制度兴起，这种弊病才稍为好转，只是它的效用还不能惠及农民。数十年来，有所谓的劝业银 行、农工银行、信用组合等，好处逐渐多起来，而也不能使所有的人都得到好处。因而贫富不均的问题，实在是数千年来各国都受其害而最终没能解决的老问题，而 要解决它，就非得国家解决它的关键才能达到目的。圆满解决的方法，就如我国古代所说的井田制，如西方近代所说的社会主义，使人民不能有私财。不能圆满解决 的次一些的办法，就是国家设置借贷的机关把握主动，使有钱人乘人之危的那些伎俩，无法实现。王安石所计划的就是这样。我国在王安石之前这样做的也有，景公 在齐、子皮在郑、司城子罕在宋，都用这种方法取得民心，王安石就是学习他们的用意。

当时苏辙也曾论说道：“天下的人，做农民没有田地，做商人没有本钱，不借贷给他们，不免会死于野外。让富人借贷给他们，就会用不仁的办法，收取一大 半的利息。无法偿还时，也不免将衣物住所当做抵押，百姓受了困，而官府得不到利。周代时官府的做法，是让要借贷的百姓，和官府商量具体的办法，而用赋税作 为利息。现在可使郡县都放贷，而让当地人充任此事。”按苏辙的这种说法，正和王安石的青苗法相吻合，不知他是不是听到了什么，还是自己的创见？而苏辙最终 因为攻击青苗法而自求罢官，难道他只是文士的那种只是说、并不是想那样做的做派吗？

王安石既然想施行这项法令，然而施行是不能没有资本的；由国库拨给资本，又是国库的力量所达不到的。正好有常平广惠仓，各路和各州县都有，而它所储 存的粮食，实际上都没有什么用场。王安石于是把这些无用的粮食派上用场，用它来做资本，他用意的周详，眼光的敏锐，是很令人佩服的。而司马光却说：“常平 仓是三代的好规矩，放青苗钱的害处小，废常平仓的害处大。”然而常平仓没有什么实惠能给百姓的，如条例司原来奏书中叙述的，司马光能为它辩护吗？即使能也 是强词夺理而已。