刘邦作为汉王朝的开国皇帝，为实现刘氏天下的长治久安，在面对百废待兴的局面日理万机的同时，致力于帝国制度的建设。正如《汉书·高帝纪》所言：“天下既定，命萧何次律令，韩信申军法，张苍定章程，叔孙通制礼义，陆贾造《新语》……虽日不暇给，规摹弘远矣。”

刘邦还定三秦后，以栎阳为都。待他即皇帝位于汜水之阳，旋即车驾前往洛阳，以洛阳为国都，于汉高帝五年五月，在洛阳下令官兵复员返乡，发布五月诏书，安定天下。同时在洛阳南宫设酒宴庆祝汉帝国的建立，席间发表高论，论张良、萧何、韩信是辅佐他夺取天下的三位“人杰”。

洛阳本是周公在周朝建国之初所建立的“东都”，周平王东迁后即都于洛阳。汉高帝于洛阳发布五月诏书，设酒宴招待群臣，庆祝胜利，表明他是想要把汉帝国定都于洛阳。这时，是一位身穿羊皮袄的山东戍卒娄敬，以其高见改变了汉高帝原来的设想。

娄敬是齐国人，汉高帝五年，他应征到陇西郡（今甘肃临洮县南）去戍守边境，途中经过洛阳。此时，汉高帝正在洛阳南宫。娄敬下车后，身穿羊皮袄，面见虞将军（齐国人）。说：“臣想要面见圣上，谈点有利于国家的事。”

虞将军见他穿着羊皮袄，便要给他换身新衣服，好去面见圣上。娄敬谢绝说：“臣现在若是身穿丝绸，那就穿着丝绸衣服去拜见；若是身穿麻布短衣，那就穿着短衣去拜见。不敢临事改换衣服。”

于是，虞将军入内向汉高帝汇报，高帝召见娄敬，以饭食赏赐娄敬。用餐过后，汉高帝问娄敬有何言相告，娄敬说：“陛下以洛阳为都，是想要同周王室一比隆盛吗？”

“是的。”高帝答。

“陛下取天下与周王室有所不同，周的始祖后稷，被尧封于邰（今陕西武功县西南），积德累善，传有十余代。到公刘时为躲避夏桀，迁移到邠（今陕西彬县东北）地。到太王古公亶父时，又因为戎狄逼迫的缘故，离开豳地，赶着牲畜马匹，迁往岐山周原（今陕西岐山县北），部族的人都争相跟随他同行。待到太王的孙子姬昌做了殷王朝的西伯，因出色地解决了虞、芮两国的争端，才承受了上天之命，当时的贤人吕望、伯夷都从遥远的海滨前来归附他。待周武王兴兵讨伐殷纣王，到达孟津（黄河古渡口，在今河南孟津县东北）时，不待相约而前来同武王会师的，有八百诸侯。诸侯们都说：‘是讨伐殷王的时候了。’于是，一举灭掉了殷王朝。

“周成王时，周公等人辅佐天子，于是营建成周于洛阳，以为洛阳是天下的中心，各路诸侯从四方前来洛阳向周王室纳贡述职，所走的路程大抵都均等，有德行的君主在这里是容易称王天下的；无有德行的君主在这里却很容易亡国。凡是定都于洛阳的，都是想使令后世用德政招致远方的人民，而不是想凭险阻、令后世骄奢淫逸来暴虐百姓。当周朝兴盛的时候天下和平，四方外族都向往周天子，仰慕他的道义，怀念他的恩德，都心悦诚服地归附并事奉周天子，而不用在边境上驻守一兵一卒，四面八方的大国无不顺服，向周天子纳贡述职。待到周天子衰弱之后，京畿分裂成西周君和东周君两个小国，天下再也没有谁来朝见他们，再也不能驾御四方诸侯了。这并非是周王室缺少德行，而是形势衰弱的必然结果。

“今陛下起兵于沛县丰邑，收集士卒三千人，率领他们一直向西方进军，席卷蜀郡、汉中，平定三秦，与项羽交战于荥阳，争夺成皋的险要隘口，经过七十次大的战役、四十次小的战役，使得天下的人民肝脑涂地，父子暴骨于中原，因战乱而死者不可胜数，其亲属至今仍哭泣之声未绝，伤残者至今尚不能起身行走。在这种情况下，要同西周的成王、康王的盛世一比兴隆，臣私下以为是不相称的。

“况且关中秦地依靠着华山，面临黄河，四方都有险要可以固守，以为天然屏障。如果突然发生紧急情况，上百万的军队可立即动员起来。依靠着秦国原有的基础，凭借着富饶肥美的土地，这就是人们所说的天府之国啊。陛下入关中定都，纵使山东发生变乱，秦国的故地也可以保全。譬如与他人搏斗，不卡住对方的咽喉，只是捶他的脊背，是不能完全取胜的。今陛下如果入函谷关定都于关中，据有秦国的故地，这也是如同卡住天下的咽喉而又捶打它的脊背呢。”

汉高帝面对这位身穿羊皮袄的戍卒，见他侃侃而谈，句句在理，不由得肃然起敬。娄敬的一席话，又把汉高帝引回到他曾想往的关中圣地。

然而，定都毕竟是国之大事，而汉高帝又一度想都于洛阳，因此便就定都一事征求群臣的意见。高帝手下的群臣大都是出身于山东六国的人，当然愿以洛阳为都，离家乡近便些。因此，他们争相诉说周天子以洛阳为都，享国数百年；秦定都关中，却二世即亡，不如以洛阳为都会有利于国家。

汉高帝听了群臣的这番意见，一时又拿不定主意，便在朝廷上交付群臣进行讨论。这些出身于山东六国的大臣们都说：“洛阳东有成皋，西有殽山（xiáo，今河南洛宁县西北）、渑池之水（渑池水发源于河南熊耳山，东南流，汇入洛河），背靠黄河，面向伊河、洛河，其坚固也足以凭借。”

留侯张良力排众议，他说：“洛阳虽有这些险阻，但中心地区狭小，不过方圆数百里，土地瘠薄，四面受敌，并非是用武力可以固守的都城。而关中左有崤山和函谷关，右有陇山（今陕西陇县西北）和蜀郡的岷山（今四川省北部），沃野千里，南面有富饶的巴、蜀二郡，北面胡地有畜牧养马上的便利，可依靠西、南、北三面的险阻以为固守，只用东方一面来控制诸侯。当天下太平的时候，从黄河、渭河转运来的粮食，可西上供给京都；如果诸侯反叛，可沿黄河顺流而下，河道足以转运军队和粮食。这正是所说的‘金城千里，天府之国’啊！娄敬的说法是对的。”

汉高帝听了娄敬的劝说，已倾向于定都关中；张良驳斥群臣的一番论证，强调是地理形势与国家的安危，是对娄敬见解的升华，这就容不得汉高帝再有半点犹豫了。

以从谏如流而著称的汉高帝，在听完张良的意见后，当日便下令起驾动身，西行定都关中。

西汉王朝定都于关中的这件大事，便以娄敬和张良的建议被汉高帝采纳而成为事实。对于西汉王朝来说，定都于关中无疑是一个正确的抉择。

定都一事既已确定，汉高帝说：“最初建议定都于秦地的是娄敬，‘娄’就是‘刘’嘛。”于是赐娄敬改姓为刘，任命他为郎中，号为奉春君。春季是一年的开始，娄敬首先建议定都关中，所以称他为奉春君。