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1.驴象治国

驴是民主党的象征,象是共和党的象征。有人形象地形容美国的竞选是“驴象之争”。实际上,两党都是代表社会统治阶级的政党,控制着政治,因此也可以说“驴象治国”。在分析美国选举时,必须理解两党举足轻重的地位。要理解美国政治和美国如何管理,不理解两党政治是不可能做到的。美国的政治由两党一手操纵,但两党其实都不象一个政党,只是一群“聚合之众”。与大多数西方和东方国家政党相比,甚至可以说是“乌合之众”。为什么说美国政党颇象“乌合之众”,我们可以细看。

其一,两党都没有一套入党制度(有些登记的手续),其实他们没有严格意义上的党员,选民们可以自我认同哪个党。在选举中投了哪个党候选人的票,就成为哪个党的成员。也没有人承认他们为“党员”,他们也不需要别人承认,便会说: “我是共和党”或“我是民主党”。即使党的高级领导,大概从一开始也没有“入党”的概念。两党的党门大开,出入自由,像个庙会。

其二,两党都没有系统的理论,两党之间在许多问题上存在分歧。不过两党之中也是各派观点都有,有左派右派之分,也有中间派等。在两党的成员之中,什么观念都可以听到。由两党提名当选的参议员或众议员也可以自由决定做什么事,甚至可以反对本党的提案。

其三,两党都没有完整的纲领,如果想找一份民主党或共和党的党纲,那是绝对找不到的,政党一般只有两种文献,表明它们的立场和主张,一是在提名大会上形成的政纲,但它不能约束任何人。另外就是总统的有关演说。因此两党都不能明确告诉人们,它们到底想干什么。他们只是在选举时就内政外交提出一些改革主张,并非基本路线。

其四,两党都没有严密的组织,平时很少听说哪个党召开支部大会或党员大会,美国政党是选举党,即在选举时才会活跃,平日里谁是党员自己也不清楚。就好像赶集的人,到那时才知道自己应干什么。联邦体制,也使两党无法成为组织严密的政党,各州均有自己独立的权力,联邦与州的界限很明白,实际上每个州有每个州的民主党和共和党。地方党组织在选举时干些什么,全国组织并不知道。人们不论这些,论的是打着本党招牌的候选人能否当选。

由此可见,两党的概念与一般政党的概念大为不同。不过不能小看这种松松垮垮的组织,有时候他们的力量就在于这种松松垮垮。当然,两党并非没有组织,只是这些组织在选举以外的时间不大起作用。

美国政党组织有两类,一类是常设的,一类是临时的。最基层叫选区委员会(Precinct Committee),通常只有一个人管事。同级的还有镇委员会等。往上是县委员会,其委员会由选区委员组成(通常),县委会是较重要的一层。在县和州委员会之间,还有一个国会选区委员会,负责提出国会候选人。再往上就是州委员会。由于各州立法不同,州委员会的产生机制也大为不同,不是千篇一律。州委员会是党在该州的常设机构,负责宣传党,巩固党。委员会主席地位显赫,是政界要人。最后是全国委员会。全国委员会由各州的代表组成。全国委员会很松散,权力很小,不能做什么事。两党没有正式的中央委员、常委,没有“美常委”的概念。全国委员会主席负责领导竞选总部,宣传候选人,募捐等事务,权力不大,只是管家之类的角色。

除此之外,两党还会设立为选举服务的总部(Headquarter),从全国总部、州总部到县总部。

看上去两党似乎还有一个比较象样的从上至下,或从下至上的组织,但实际上组织之间的关联很少,因为没有理论、没有党纲,没有固定的党员,也不知该如何联系。全国委员会与州委会之间有一定的联系,再往下就没有什么联系。全国总部也无法控制地方总部,地方总部打着全国总部的旗号各行其是。因为各地方总部的主要目标是赢得选举,而没有其他利益可图,如分更大的房子,买一些便宜货,坐漂亮的小汽车。来工作的人来之前就明白来干什么,所以运转得可以。只要能赢得选举,有什么招式都可以用。全国委员会也懒得控制。

两党是最愿意别人打着自己的旗号。只要打我的旗号,讲好一定的条件,你干什么都可以。全国联号商店,如麦克唐纳、哈迪、肯塔基炸鸡,全国都有。除了卖一样的货色之外,总号也不知道他们在干什么。美国人在政治和经济方面贯彻相同的观念。两党就象一个全国联号,各分号各显神通,推销产品。

其实不止是两党,还有不少小党,如社会主义工人党,美国党,人民党,美国共产党等。但他们始终成不了可以与共和党和民主党相对抗的大党,其中一个重要原因,就是两党没有明确的界限,包罗了很多“异己分子”,他们没有必要因受到排挤而投靠他人或自占山头。

两个能主宰政治的大党,竟然是如此松散的组织,有时候会令人觉得不可思议。实际上两党的能量就在松散之中。

其一,对美国文化来说,人们很难接受一个组织严密的政党,也很难理解一份准备用二十年的党纲。美国人是实用主义的,要他们想出这个主意来都不那么容易。他们希望解决社会中遇到的具体问题。人们从小养成的个人主义,使他们难以那么深地卷入一个政治组织,以致可以不考虑自己的利益。人们选择政党是为了自己的利益。

其二,两党都是敞开大门,谁都可以进出,对基层党员谈不上纪律约束。美国政党说得丑是“大杂烩”,说得好叫兼容并蓄。其实这是两党得以长期存在的一项重要条件。两党没有什么机制将愿意拥护它们的人排除出去,而却具有吸收不同人的机制。因为没有明确的界限,谁愿意都可以进来,谁愿意都可以出去,反对他们就没有实际意义。一般老百姓只能起起哄,党的主要力量掌握在一小撮党魁手中,普通人无法问津。

其三,两党都是选举党,其主要目的是为了赢得选举,并没有固定的政治目标。什么能帮助他们赢得选举,他们就干什么。这种机制促使他们尽可能地迎合选民愿望,将自己与选民结合起来,两党谈的政策主张,实际上是归纳总结选民的问题,然后提出方案。这种应变能力,也是两党保持地位的重要条件。在这个过程中,党魁们把代表大财团和特定阶级利益的观念加入进去。当然,选举获胜后,他们可能全然不顾竞选时的诺言,另行其事。选民此时已难以加以控制。

2.政党分肥

政党分肥制度,从理论上讲已经受到很大的限制。自十九世纪末实行文官制度以来,公共部门的官员与职员分为两类,一类由选举产生,另一类由常任文官制度产生,大部分官员来自后一体制。通过公开的有竞争的机制产生,(见第七章第 7 节“选择仕官”),与政党在选举中获胜或失利无关,不与政党共进退。然而,实际上在选举中获胜的政党仍然油水很足,分肥制度在政务官中仍然存在,而且数目不小。根据《纽约时报》的统计,各类由总统任命的官员,全日制或非全日制,实质性的或荣誉性的,加起来约有 8,000 人左右。这篇文章估计联邦官员在二百万左右(有的估计要远远高于这个数目),那么八千人实在是一个不起眼的数目,其实不然,这八千个职位均是要职,一曰地位重要,二曰油水不小。一个政党一旦获胜,便拿到了这块肥肉,在选举中立下功劳的人,论功行赏,封官加禄。布什当选为第四十一任总统后不久,里根就要求全体这类官员总辞职,以便当选总统组织新的班子。

为什么是这是一块肥肉,我们来看一下这块肉里包括什么:

· 14 名内阁部长,年薪 99,800 美元;

· 他们的副手年薪 75,500~89,500 美元;

· 134 名驻外大使,年薪 75,500 美元;

· 各类管制委员会头头,年薪 82,500 美元;

· 白宫律师和医生,年薪 89,500 美元;

以此类推,8,000 个职位实在是一块大肥缺。与大学教授的工资相比一下,便可有个概念,非常著名的教授尤其是理工医方面的教授,年薪最高可以拿到 20 万美元以上,文科教授工资一般较低,正教授在 4 万至 6 万美元,副教授低于 4 万,助教授就更低了,尽管有博士学位。自然,8,000 人中并非人人都有那样髙的水。有些人还不屑于从政,因为与企业界相比,这些薪水可能少得可怜了。克莱斯勒汽车公司总经理艾柯卡 1987 年的年薪为七百万。有个教授评论说:“没有人值这么多钱。”公共部门的工资相对来说低于企业界,但这些职位具有另外的属性,即政治意义——统治的权利。

政党在总统选举获胜后,就要考虑如何瓜分这块肥肉。这是一个敏感而复杂的工程:一方面要使在选举中出了力的人都满意,另一方面又要能构成一个有效的班子。如果是同一政党连选连胜,这还牵涉到如何对待现有班子。我们来看看布什已经选择的两位重要人物:

· 国务卿詹姆斯·贝克,58 岁,他是休斯顿的一位律师。布什四次竞选,他都是主席,立下汗马功劳。曾是里根办公室主任,任过财政部长。与布什关系密切,可以说是至爱亲朋。

· 办公室主任约翰·索努奴,49 岁,新罕布什尔的州长,麻省理工学院工程博士,他的功劳是新罕布什尔州初选时拯救了布什。布什差点被另一位共和党候选人多尔击败,索努奴作为州长,开动机器,救了布什一命。布什选择他为办公室主任,取代了现任办公室主任克莱格·富勒。克莱格·富勒自 1985 年起为布什的办公室主任,忠心耿耿,但索努奴实在功劳太大,布什不能不割爱。

布什不断公布他的选择和任命。在选举前有钱的出钱,有力的出力,选举获胜后,便可弹冠相庆,有功的都要弄个官职。成者为王,败者为寇。选举中失败的政党候选人和众多的竞选助手,只好眼巴巴的瞅着这些肥缺了。

这个过程并非没有制衡,因为是肥缺,在美国这样的社会中,必然会形成一种机制。在总统可以任命的官职中,有 700 名需要得到参院的认可,如大使之类。白宫班子和顾问班子不需要得到参院的认可。这套机制控制总统的任命权,使他在任命一些官员时要考虑可行性。

理论上,美国的官员制度已大大削弱了政党分肥制度,但政党分肥制度实际上还存在。不仅总统选举中有这个机制,国会议员和参议员的选举中也有这个机制。如果当选为众议员或参议员,便可以组织班子,在选举中马前马后的人便可得到报答。这是正式官职。官职意味着权力,权力意味着决策。这些重要官职往往有权决定政府财政的走向,于是可能从一个政党的选举胜利中得到好处的人远远不止正式任命的人。另外,一朝荣任高官,便意味着未来有所保障。如果本党在下次选举中失利或自己被解职,或想离职,各大公司或机构便会争先恐后地出高薪雇用他们。许多原政府要员显臣,目前均在大公司任职。他们在白宫或华盛顿混过,是一种重要的资源。

问题是这套体制对社会的管理起到了什么作用?为什么这一部分政党分肥制能保存下来?

其一,在十九世纪末改变政党分肥制的主要原因,是政党分肥制导致营私舞弊,效率低下,贪污腐化,同时导致整个社会的治理系统不稳定。每个官员都是任命的,可能下一届就要走路,所以得抓紧时间紧捞一把。由于政府官员走马灯式的换,政府管理不能一以贯之,没有连贯性。但是高层的分肥制依然保存了下来。分肥制度可以保证当选的政党建立一个有效的班子。虽然这里面存在种种弊端。但从管理上看,由总统任命同党亲朋,分别把住政治系统的各个要冲,易于形成一套一体化程度高,指挥灵便的政治指挥系统。这个系统可以干各种事情,有好有坏,但从政治指挥来说,没有这样的体制便寸歩难行。试想总统无权组织班子,所有班子成员都要由他人来决定,整个政府如何运转?必定形成互相掣肘和矛盾。这个范围内的分肥制之所以被保存下来,是社会管理和政治统治之必须。任何人当选为总统,都想掌握这样的权力,所以也未加以改变。

其二,这项权利在一定范围内是没有制约的,总统可以尽情地利用,但同时又是有限制的,国会参众两院对政府官员有一定的监督权,包括总统本身在内。尼克松因“水门事件”不得不引咎辞职。多少政务官在执政过程中,也不得不辞职。最大的制约便是四年一次的总统选举,新总统当选之后,尤其是另党的候选人当选,所有的任命官员都得重新接受任命,如没有任命,则请便。一般来说另党候选人入主白宫,所有任命官员均得卷铺盖。一个班子如不能赢得人心,失去选举,那么就失去了职位。尽管有这样或那样的限制,一旦当选总统,还是可以与同党分享肥缺,并形成联邦政府内的“一党专政”。其实联邦政府也是“一党专政”的,只不过要受选举的考验,时间的限制和国会的制约。成者为王,败者为寇,在美国政治中是颠扑不破的真理。

其三,实行分肥制固然对获胜的政党有利,同时也向享受肥缺的人提出了挑战。一旦政党失利,他们就得失去官职,届时到何处去谋职?事务官不存在这样的问题,他们可以告老还乡,实行退休制度。政务官无此待遇,一旦风向转了,就得准备后路。高级政务官自然不会有太大的问题,但许多低一级的政务官都有这样的问题。应该说,美国的社会机制为实行分肥制度创造了某种条件,没有这些条件,分肥制也实现不了。做部长或某个部门头目的人突然没有了工作,到哪里去?美国社会是一个要人人去找工作的社会,没有人安排工作,这种机制,大部分由私人企业和部门组成,同时学校等部门也实行这一体制。只要有较强的竞争力,便可以找到工作。在华府任过高职的人,比一般人有强的竞争力,有些人原来就有自己的企业,有些人回到自己原来的工作单位。社会提供了吸收这些人的机制,使之不构成一个严重的社会问题。政务官在做官时,首先就有这种心理准备。准备几年后告别华府,早就开始找退路。政务官没有终身制,愿者上钩。要不然每个政府换班,换下来那么多要人,岂不构成一个重大的社会问题。

政党分肥有弊,问题是如何找到监督和控制的机制。同时并非任何社会都能实行这一体制,要看社会环境有没有相应的机制。政党分肥,很大程度上保障了行政班子的统一和效率,保证了统治阶级集团内部的步调一致,这是一个基本的机制。

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