1.国会山
国会一向被视为美国政治权力的中心，国会原则上拥有最高的权力。我不想过多分析国会的组织和权限，用政治学的术语来说，结构与功能。这些数据可以在任何一本教科书中找到。我想谈一些具体的、生动的东西。
1988 年 9 月的一天，差不多中午时刻，我们驱车来到国会大厦前面。这是座宏伟的白色大厦。一下车，就看到通往大厦门前的路上放了许多混凝土的三角桩，布置得弯弯扭扭，车辆是无法直接冲进去的。据说是为了防范中东的恐怖分子。有些恐怖主义分子扬言要炸国会大厦，警方不得不小心从事。国会大厦入口处，站了许多全副武装的警察。
进入大厦的门，又遇到一些安全警察，检查过程与机场的安全检查一样。国会是可以自由出入的地方，每个游客都可以进去参观。在不开会时，游客也可以坐到座位上尝一下议员的感觉。
进去之后，先找到国会问题的著名专家辛克莱尔。她原是加利福尼亚大学伯克莱分校政治学系的一名教授，现暂时在国会做研究，好象兼做众议院议长的助手。辛克莱尔教授简单介绍了一下国会的组织，然后参观国会。先看了所谓的"走廊”，就是"乐辩士”活动的地方，“乐辩士”称 Lobbists。他们专门负责游说，以通过某项法案，影响立法过程（见第五章第 4 节“乐辩士"）。
走廊上有许多椅子，提供了较好的“乐辩”条件，这或许是美国政治文化中最令人难以理解的部分。政治是十分严肃的涉及大众利益的事情，“乐辩士”总是为某种特殊利益而游说的，有点“见不得人”。但在美国，这种活动是公开的，合法的。而且政府在议会里开辟舒服的场地，提供服务。这里体现的是某种企业精神，或称为商业精神。企业做生意都有自己的利益，可以公开地讨价还价，这是合法的。带我们去的美国政治学会的国会研究计划负责人开玩笑说，中国应多派些人到这里来。
进入众议院会场，会场是传统的，从装潢到设计都没有达到现代的审美标准，也许是有意保持这种古朴的风格吧。浅咖啡色的椅子，显得粗糙。现代化的设备在技术上体现出来。议员投票是电子化的。每个议员都有一张卡，这张卡上有一短磁带，磁带上有这个议员的编码，投票表决时，议员先将这张卡插入设在每排座位后面的一个设备，然后按键。议员的选择马上就会显示在挂在前方的巨大的电子显示牌上。任何人都可以看到。
一般在议会辩论时，有电视直播。设有一个专门的电视频道来报道政治活动，如总统候选人的活动，参议院的辩论，众议院的投票等。所以选民们也可以知道自己选的人投了什么票。这是一种很好的监督方式。会场上设有几个话筒，要发言的议员走到前面发言。议员发言时，常常有许多人不在场内。参议院开会时更甚。参议员们对一个问题的讨论不感兴趣，就离开会场。在外面喝咖啡聊天，或回到办公室去。他们从电视里观看会场的情况发展，到要投票时才匆匆跑去投一票。如果这个时候到参议员办公室做客，他很可能谈到一半，突然说，“对不起，要去投票”，拔腿就跑。这可以说是美国政治中的一个奇怪现象。它是一个最高的立法机构，但并不要求每个人都正襟危坐。人们对这个问题的看法很实际：重要的是它能立法，而不在于它怎样立法。对每一个成员来说也一样：重要的是我有没有货真价实的一票，而不在于坐不坐在那里。不在场不用担心发生什幺意外。如果不是这样，谁也不敢远走或者高飞。
参观完大厦，我们去会见一位众议员，他叫 P，来自北卡罗莱纳州。议员有自己的办公室。参院有自己的楼，众院也有，进入议员办公楼，也要享受一下上飞机的待遇，严加检查。每个议员都有一大间办公室，门口挂着这个议员来自的州的州徽。在一大间房子里，一般隔成两间，里间是议员办公，外面门口有一位秘书，另外还有几位助手。房间里堆满了各种文件。我们走到 P 门前，向女秘书做了通报。女秘书打电话进去，说让稍等片刻。女秘书热情的拿出一袋袋花生给我们吃。一问，原来这位议员的家乡盛产花生，在这里做广告。
不一会儿，P 走出来，寒暄，然后进里屋坐下。大家议论了一番。发现他为人随和，善于交谈，而且能顺来访者的话题。这恐怕是一位议员必须具备的素质。选举是真正的利刀，绝不会客气。对要想当选的人来说，十分重要的就是怎样争取选民，怎样使选民相信你。
每个众议员和参议员为了做好这种沟通，都有许多助手，众议员十名去右，参议员二十至三十名左右。他们不仅在华盛顿有办公室，在各州或自己的选区也有办公室。众议员按选区选出，因此在选区里都设有办公室，在县一级有代表，以便全面联络选民。议员们还定期印刷小报，寄给选民，报告自己干了些什么事情。P 给我们看了一份小报，上面写着他的“业绩”。小报的名称叫"戴维·P 的华盛顿报告”。上面写着：他着手促进通过一项立法来减轻房屋所有者的负担；他的消费和借款法案得到众院赞同；两所大学得到联邦资助以发展医学和空间研究；农业问题得到重视；国会服务项目帮助第四区公民。
美国人不怕自吹自擂。早就听说议员的邮件惊人。这部分是免费的，所以议员们可以大寄特寄，以联络感情。参观时就看到一位员工开着电瓶车，挨门挨户地送邮件。在一个议员的门口，堆了十九箱纸箱子，走过去一看，上面写着：Envelope（信封）。大概有几千只吧。他们之所以要这样做，并非愿意，没事找事，而是一种机制，要当选就必须做，必须代表选民。其实他们不仅要写信、发通报，还得在各种场合与选民见面，拉家常，交心。
另一点值得一提的是学者与国会的关系。国会成员一般都有助手或顾问，以便能对一些专门问题发表意见。助手一般都是年轻学生，如大学政治学系和法律系的学生。。这有利于这些学生了解政治过程。想起当年一位参议员来复旦大学访问，下来一车都是毛头小伙子，令人惊诧。其实，这正是政治生活中一个值得注意的现象。这种做法使政治充满年轻的朝气，同时也培养了年轻人，是一个重要的政治社会化过程。
政治学者很多都做过高级顾问，不少人会告诉你他曾做过哪一位总统或总统候选人的某个专门问题的顾问。政治学者也较容易进入政治系统进行观察和研究。我在去议员办公楼的路上问辛克莱尔教授这种现象是否普遍。她说很普遍，政治学会有专门的计划推进这种研究。学术界与政界的这种交往，反映了一种实用主义的精神。政治家也乐于寻找学者做顾问，如基辛格、布热津斯基等等。实际上，一方面可以使政策问题更科学，另一方面也强化了公众对一项政策的心理感受，因为是专家参与的。
美国的政治精神与其企业精神是一样的，取市场上最好的货物。政治在许多层面是专门化的，剩下的是解决矛盾的政治、解决问题的政治。谁能解决矛盾和困难，谁就受欢迎。当然，欢迎中有选择。同样的肉有各种烧法，不是每一种烧法都能得到欢迎的。
2.五十国集团
美国是实行联邦制的国家，五十个州有相对独立的权力。州的存在在联邦政府之前，这种历史决定了州权的地位。其实美国人在建立国家时的一个基本思路就是，保持州权，限制联邦政府的权力。制定宪法的均是来自各州的代表，他们的倾向性很明显。
托马斯·戴伊（Thomas Dye）说联邦制的结构是:（1）全国政府的权力由宪法赋予；（2）州得到宪法保障；（3）宪法确定全国政府与州政府的权力；（4）宪法条文规定州组成联邦政府；（5）法院解释宪法条文。
州政府名义上并非地方政府，它们有较大的独立性，各州均有自己的宪法和法律。州的英文是 State，译成“国”更合原义，州只是一种约定俗成的译法，因为国内不能有国。从各方面看，政治格局很象一个“五十国集团”。尽管战后四十多年来，联邦政府的权力迅速扩大，但州的地位不易改变。所以，州政治在政治中极为重要。在很多事务上，联邦政府无权干涉，无能为力。州政治的领袖主宰着州级事务。
州府有相对独立性，可能是社会经济文化迅速发展的条件之一。联邦制将美国分成五十个“国中之国”，美国全称是“United States”，合众国，其实应译为“联合国”。一个社会的政府只能管理一定的幅度，超过一定的幅度就会鞭长莫及，就会造成行政上的供血不足。这并非一个政治体制有问题，而是政治生理学的问题。一个人的体力有极限，超过了极限就是再健壮的人也承受不了。政府也一样，历史和现实都给了我们许多这方面的实例。
对于大国来说，找到一种合适的体制，比什么都有益。联邦制在美国恰恰不知不觉地起了这种功能。联邦政府差不多是自成一体的，管理自己领域中的事务。美国不小，但州不大，这使各级政府活动都显得鞭长可及。当然，并非任何国家都具备实行联邦制的条件。
州政府各有不同。一种称作“弱州长”（Weak-Governor）体制。在这种体制下存在诸多相互独立的行政官员，州宪法对州政府体制有详尽的规定。委员会的机构控制各级机构。委员会的成员，州长无权任免。州长的行政权微弱。行政官员（文官）不属州长管辖。目前，不少州依然实行这种体制。
另一种正好相反，称作“强州长”（Strong-Governor）体制。这种体制产生于在政府行政中贯彻企业原则的改革。强州长对全州行政享有权力，减少委员会和机构的行政责任，建立州长的内阁班子，州长准备并监督预算。戴伊认为州长是州政治的中心人物，人们也认为州长须对本州发展的事务负责。州长在州里的权力相当于总统在全国的权力，州长是主要行政者，主要立法者，党的领袖等。州长负责协调州的机构，准备预算，监督州政府的主要纲领。州长的职位一般被认为是通往总统或副总统的台阶，如里根曾是加利福尼亚的州长，1988 年竞选总统的民主党候选人杜卡基斯是马萨诸塞州的州长。因此州长职位成为政治家们必争之职，两党在州级选举上往往展开激烈的交锋。
一个州的行政机构大体上分为财政、公共福利、高速公路、税收、农业、工业、保护、保险、银行、教育、预算、伤残服务这样一些部门。在“弱州长”体制下，这些机构有相对独立的地位，与州长并列的财政部长（Treasurer）、检察长（attorney General）、州务卿（Secretary of State）、审计官（Auditor）等官员也由选民直接选举产生，直接对选民负责，不受州长过多制约。这种体制保证各个专门部门的官员有独立的权限，更好地适应社会需要，同时他们也受选民的直接监督。在强州长体制下，这种官员不存在，或者隶属于州长。在今日的政治生活中，可以想象，不论是强州长还是弱州长，州长都可以运用各种方法来影响各个机构，扩大权能。
在行政机构的旁边，是立法机构。州立法机构的主要职责是制定法律。各州也都有众议院和参议院两套机构。名称各州也不统一，大多数称 General Assembly，有的称 General Court。参院的人数从 19 名到 67 名不等，众院人数从 39 名到 400 名不等。州立法机构的组织和立法程序与联邦立法机构总体相同，均有明确的法律规定。
州政治的重要性也显示在其它政治活动上。一是利益集团在州政治一层活动积极，乐辩士在州一级活动频繁。更为明确的标志是，政党在州一级的活动是政党活动的重点。两党从最基层的 Precinct 逐级上升，到州级是一个关键层次。
在州一级有州党委员会，还有州执行委员会。美国政党组织的一大特点就是非中央集权。全国性的政党机构实际上没有大权，州级党组织往往决定自己的事务。在有的州内，县和市的党组织也有自己的独立性。州党委会负责组织选举州长，联邦参议员和众议员。县和市委员会负责组织选举县市官职和州立法机关成员。全国委员会其实只是每四年起一次作用，召开全国代表大会，确定本党总统候选人。
各州的党组织各自为政，所以有人说两党都是五十个政党或更多政党的联盟，全国委员会只是各州党组织的会议，而非领导机构，也不能控制州党组织。各州都有详尽的法律管制政党的活动，政党的组织、提名、初选、政党的干部、人数、职责、会议等均由州法加以确定，而非由各党自己确定。各州之所以制定详尽的法律管制政党活动，与政党活动可能带来的消极现象有关，也与没有一种全国性的力量可以调节各州政党组织的现状有关，与各党活动的基地在州有关。
州政府的重要还在于州政府在很大程度上可以通过资助金影响县政府和市政府。反之，联邦政府也可以通过资助金影响州政府。不过，这种影响有一定的限度。州政府的预算主体与联邦政府没有太大关系。联邦政府和州政府之间有资助和收入分享（Revenue Sharing）两种主要资金补助方式。州政府可以征收的税有收入税、销售税、汽油税、烟酒税等，还有各种收费或公共企业的收入。税收制度异常复杂，普通美国人也丈二和尚摸不着头脑（见第四章第 5 节“税收制度”）。
联邦制度赋予州政府相当大的活动余地。这在当今各国政治制度中并不多见。州的权力之大，地位之独立，甚至令人担心会造成运转不灵。不过，总的来说，这套体制运转得不错。这里面有多层社会——历史——文化的原因。
从经济上来说，美国是一个高度统一的市场，一个完整的整体，汉堡包、ibm 公司、汽车加油站、肯德基、“灰狗"长途汽车等都是全国性的组织，但又是非政府的组织。租车公司便是很好的一例，顾客在旧金山租的车，开到纽约后可还给这家公司的分行，全国都有这样的服务。希尔顿等大系统的饭店，遍布全国。加之信息统一、运输统一，社会的一体化有坚韧的筋。经济的高度发展发挥了维护全国统一的重要功能。在这种情况下，政治系统反倒不必多做努力，南北战争那样的状况难以再生。
其次，美国政治历史告诉人们，州政府先于联邦政府，各州本就有较正常的运转机制，建立联邦政府只是为了维护各州的原有地位，使之不至被破坏和削弱。反之，如果先有中央政府，后有地方政府，情况就大为不同。在不同国家的政治发展中，有的是地方政府为中央政府的前提，有的是中央政府为地方政府的前提。这两种模式会导致不同的结果，恐怕毋庸多言。
美国社会制度长期运转形成了一种文化，这种文化接受目前的政治格局——“五十国集团”，也是维持它的主要力量。维护一种体制、实际上就是维护自身。联邦政府在某种意义上只是“五十国集团”派出人马进行协调和管理的一种机构。
3.县政治
县是地方政府，州政府并非地方政府。县的地位举足轻重，它直接与民众打交道。州政府隔了县这一层，联邦政府又隔了州这一层。美国大约有三千多个县，包括一些州由于历史的原因不称县而用其他名称，如路易斯安那州的 Parishes，阿拉斯加州的 Boroughs。全国所有的土地均划分在这三千多个县的范围内，除了弗吉尼亚的 34 个市、密苏里州的圣路易市、巴尔的摩市、华盛顿特区、黄石国家公园和阿拉斯加州的 19 个选举区。由此可见县的管理功能的重要性。
每个县都有县政府。不过，有一个不同的情况，这就是各个县的政府结构和功能有较大差别，并不划一。这种状况在列国政治制度中并不多见。大多数的国家的同级政府具有相同的构造。联邦制下差别大一些。并非所有的县都有政府，大约 31 个县没有县政府，通过其他行政单位管辖。少数县由县市合一的政府管理，有些县直接由大都市管理。各州的县数也有不同，特拉华州只有三个县，得克萨斯州有 254 个县。县的大小也极不相同，加利福尼亚的圣贝纳迪诺（San Bernardino）县有两万多平方英里，差不多有两个荷兰那么大，相当于麻萨诸塞、康涅狄格、罗德岛和特拉华四个州曲面积之和。相反，弗吉尼亚的阿灵顿（Arlington）县只有 24 平方英里。
从经济角度看，县一般以农业为主。以县内的城市为主要市场。有些县以工业经济为基础。各县的经济活动和组织差别很大，各有千秋。
县政值得注意。县政是政治的基础。县是政党组织的基础。县政治是政治中最有实质性内容之一。《美国县政府》一书的作者赫伯特·悉尼·迪贡布（Herbert Sidney Ducombe）说，县的政党主席往往是地方政治组织的关键人物。县的选举和县政府的职务是走向州政府和联邦政府的台阶，县也是收集资金的地方，选区划分常常以县为单位。政治组织都有县级组织。县官员往往负责确定县以下的选区，指定选区负责人等。
县以下的基本单位是 Precinct（小区）。小区在农村可能只有十几个选民，在城市可能有二千位选民。小区中就存在政党组织。各个小区不同，有的小区有选举产生的小区负责人（Committeeman），有的小区由委员会领导。这不是政府组织，而是民间组织。选举时，小区负责人的任务是组织本党活动分子，联络可能的选民，散发竞选文献，出席会议。两党争取选民的活动主要在这个层次展开。
在人口较多的县，小区和县之间还有一些中间的政治组织。县级政治组织一般由该组织的委员会或主席领导。这些政治组织对政府没有直接的权力，只有间接影响政府决策的可能性。政治组织必须自己解决活动经费、场地、人员等一切问题，不能取纳税人的一分钱。
县的政府组织千姿百态，这是美国政治的一大特色，有传统模式、准经理模式、选举模式、行政助理模式、县管理员模式等，迪贡布将其分为两大类：
1. 传统的多人执行模式，85%至 90%的县政府具有某种传统的选举产生的多人执政委员会，一般称为 Board of Commissioners。有时也称 County Court，Board of Supervisors 或其他。有的县的行政设有其他职能，有的县的行政官员还兼任镇的 Supervisor、法官或其他职务。县管理机构主要是行政机构，它可以任命某些职员，批准财务文件。他们一般有权通过县预算，并通过州法律允许的法规。县的不少其他官员也由选举产生，如司库等。这是这种体制的一大特点。
2. 执行和行政体制。这种体制下有一人有较大的监督权，他对县行政有一定的发言权。在这种形态下，还有变异，如县经理体制，县委员会只是决策团体，同时雇用一名经理负责大部分行政职能。经理是专业人员，完全根据经验和学识选择，不看派别倾向。经理不管决策，决策者不管日常行政。经理有权任命大部分行政官员，并准备县预算，执行预算。准经理体制、行政官员体制、行政助理体制均为上述体制的变奏，均由县委员会任命一名专业人员负责行政，但被任命者没有充分的任命官员的权力和行政权力。另一种体制是选举行政官体制，主要行政官由选举产生，全县的选民都参加选举。县委员会没有什么行政权，相当于县议事机构。县政府机构各有不同，与美国殖民地的早期历史有关。
县政府通常的事务包括：估价财产（供收地方税时用，地方税根据财产价值抽取）、征收财产税、记录财产文件、维修乡村公路、救济穷人、执行法律、管理选举和某些司法职能。这些职能由州法律规定。除此之外，县政府还旅行一些县自己确定的职能，以满足本县居民需要，如防火、供水、停车场、机场、公共学校、图书馆、保健、福利、治安、交通等。
县政府的另一项权利在于它有征收财产税的权利，县政府征收了财产税之后分配给市、学校区或其他地方单位。县的财政收入主要有两个来源：财产税和州援助金及其他资金。各县收税情况不同，有的县主要依靠财产税，有的县主要依靠州税再分配，有的县还另外征税。
县在政治生活中举足轻重，它的活动和职能与选民最近。政治制度一大部分体现在县政上。县经济都发展到相当的水平，生活水平和生活设施与大都市没有多大差别，年轻人大部分可以接受高等教育，信贷和交通十分发达。一般农业地区的县也没有明显的落后和愚昧的感觉。这是县级政治得以运转的一项重要条件。
在很大程度上，县级政治是美国政治的基础。县级政治的过程决定了人们能够接受什么样的政治，不能接受什么样的政治。在县的层次上，更多具有管理的色彩。阶级利益较直接地体现在联邦政府和州政府。县级政府更多地考虑居民的实际利益，更间接地体现阶级利益，实际上也是选举制度使然。县的范围不大，人人都能看见县官们在干什么。如果他们觉得不满意，下一次就会不投他们的票。任何人想要争取到更多的选票，都必须干实事。这是政治世俗化的基础。
县政中通行的经理体制及其他各种体制，反映了县政世俗化的程度。很多人把县政视为技术问题，而非政治问题。当然县政中有政治，只是更需要以实事作垫子。
实际上，美国政治制度的程式化，更多地体现在它的三千多个县的有效运转上。任何社会要想有任何形式的成熟的政治体制，首先应使地方和基层政府有效运转。地方政府与选民和民众直接交往，不象联邦政府和州政府隔得那样遥远。民众们评价政治的功绩与败绩，往往从最靠近自己利益的地方着眼。地方政治运转的成功与否，其政治价值就在这里。社会经过二百多年的运转，加之选举制度的强制，县政治已经运转得相当顺当。言其顺当，只是说它们整个政治统治的稳定奠定了良好的基础。在现实生活中，美国人也较为看重县政治或更下一层的政治，对于联邦政治，他们会觉得索然无味，因为那太遥远。美国民族是讲实用主义的民族，政治上的实用主义，就是盯住眼前的政治不放。这种态度，反过来也促进了包括县政治在内的地方政治的发展。
