4.都市里的政治
城市是美国社会和政治管理中的一个基本单位。美国的成功，在很大程度上是城市的成功。根据1970年的统计，大城市（Large city），人口超过25万，有56座，全部人口总和是4000多万。另外还有200多个“中心城市”（Central city）。此外，象爱荷华市这样的小城市更是多如牛毛，星罗棋布。
美国是城市化程度很高的社会，百分之九十五以上的人口不从事农业生产。这样，大部分人口便集中在城市，于是市政有没有搞好，成了一个非常关键的问题，中国的人口百分之八十在农村，农村有没有管理好，就是中国社会是否成功发展的关键所在。
任何社会管理和政治管理，都是对人的管理，因此，社会要发展，经济要腾飞，文化要弘扬，首先应当找到管理一个社会最大部分人口的合适方法，包括文化的、地理的、经济的、宗教的、政治的等。只有最大多数的人口管理得当，社会才能均衡发展。
市政府管什么？大概世界上大多数的城市政府都得管相同的事务，因为人的最终需要相同。这整个基础上，各国又因文化的不同而管理一些不同的事务。《市政府和市政问题》的作者德梅特里奥斯•卡莱里（Demetrios Garaley）把市政的功能分为三类：
福利，包括防火、供水、维修街道和高速公路、公共保健等事务。
管制，市政负责管制食品卫生、企业漏税、房屋维修、城市建筑、日常服务、交通运输、空气污染、水源污染、种族歧视、城市发展等。
抽税，以支持前两项功能。市政府征税的类别一是财产税，二是销售税。
市政另外还有些收入。在美国买东西，往往加上地方税。总之，谁买东西，就付了税。有些市政府还向有关部门征收“nuisance taxes”，麻烦税，或按国内通行的说法，译为“好处费”。如银行、香烟、剧场门票、汽油、股票买卖、旅馆、汽车、商业财产的租用等，市政府还可以征收“使用税”，即它所提供的便利和服务，如动物园、娱乐设施、博物馆、桥梁、隧道、公共汽车和地铁费用、公共房屋出租、医院服务。市政府在发放各种执照时也可以收取费用。最后是罚款。
市政府的预算巨大。各级政府官员思考问题的方法很简单：钱。政府解决任何问题的基本手段是：做预算。在中国，光做预算就显然不行，还得协调人际关系和疏通物资渠道。美国经济的高度发达，使美国人产生那种思路，也能实现那种思路。
市政府的组织在宪法中并没有规定。理论上说，市政府由州政府设立，完成州政府指定的功能。市政府的权限一般由市宪章（The City Charter）规定，市宪章如同组织法，各个城市不同。州政府影响市政府的方法有多种，一是州宪法赋予的权力；二是立法委托权；三是州资助，这部分资金占市政府开支的三分之一左右；四是行政监督；五是专项调查。
市政府的组织结构互不相同，由各地的宪法和法律确均有某种形式的市长和市议会。市长单独选举产生，为市立计划，征税等。市议会的主席一般由市议会选举，有的城市由选民直接选举产生，如芝加哥和亚特兰大。有的城市有两个立法机构，以相互制约，如纽约。市长的权限也不同，有“强市长"和“弱市长”之分。“强市长”权限较大，“弱市长”权限较小，受巿议会限制，主要体现在行政官员的任命、计划制定、立法等方面。
另一种形式称市议会——经理形式，这主要在一百万人口以下的城市中实行，50万人口以下的城市有一半实行行政官员，没有单独的行政市长选举。经理服务于市议会，不愿意干可以辞职。经理任命行政部门的首脑。市议会会一般不能直接干涉各行政部门，须得先与经理交涉。市经理准备预算、市议会通过。在经理——议会体制下，也有市长，市长由选民选出或由市议会选定，他只是市的代表，不是主要行政官员，他的职责是荣誉性的，包括出席仪式、签署法律等。
第三种形式：为委员会体制，在50万人口以下的几个城市中存在。在这种体制下，一切权力属于委员会，委员会成员有五名至七名。委员会共同组成市议会，行使立法权。单个的委员均为某个行政部门的负责人。有的城市是先分开选举，然后，组成委员会。有的城市是先选举委员会，然后分工。这种形式下没有市长，只有一位委员享有市长的头衔，主持会议，并作为城市的代表出席各种仪式，但没有任何特权，与其他委员平起平坐。他有时由选民直接选出，有时由委员会选定。有的城市中，得票最多的委员同时为市长。
从选举制度来说，各个城市也迥然不同。如任职期限有二年至四年不等；有的市划分选区，有的市不划分；有的市的选举要注明候选人的党派，有的不要，在需要注明党派的城市，各党的候选人一般由各党的初选产生。凡是想参加竞选的，须得到本党选民一定数量的签名。其他形式的选举，也需要有人签名，达到一定数量，有的城市还要求想参加选举的交一定的保证金。
市政府与其他各类地方政府有着各种各样的关系。大多数大城市都在县的领土内，县有县的政府。另外还有特区、镇、卫星城等地方政府。这些政府与市政府没有直接的关系，但它们的活动可以影响市政。其中一项主要的关系是与县政府的关系。
县和市的概念不同于中国。中国的县一般仅指乡村，不包括大中城市。美国的县既是行政概念，也是地理概念。大中城市一般均在县的地理范围内，而不在行政范围内。县有自己单独的政府，大多数设在大城市内。县管理某些地方法院、登记结婚、监督选举，有的还参与福利计划，有的城市中县管医院和公共保健计划等。有的县设有分开的政府，体制也不同，有的市里有县的一些官员，但作为市政府功能的一部分，如纽约、费城、波士顿、新奥尔良等。有的地方就称“市县”如旧金山，只有一个政府组织，以市为主。
大部分县组织早就形成了，而城市是随着经济发展后才逐渐形成的。在漫长的发展过程中，力量相互消长，有的市县合一，有的市县分离，市在县内，是美国行政区划的特色。市县分开，是中国行政区划的特色。市在县内，对促进乡村地区的发展有益。
城市也是政治的中心。大城市中的政党活动十分活跃。政党领袖一般是占有重要政府职位的人或在党内的领导职务的人。每个城市都由法律划分为小选区，每个小选区平均有600-900人，少的有200，多的也有2000的。小选区的意义是在这个小选区内设一个投票站。每个小选区的某党拥护者通过初选产生一名委员（Committeeman），或几名。他们为政党的基层干部，是党的工作者（Party Workers），而非党的领袖（Party leader）。再往上，是选区会议（Ward或assembly）一般在这个选举单位中产生一名市政议会议员或州议员。每个选区会议选举自己的领袖，他们是市内基层的政党领袖。领袖由本党成员直接初选，或由小区代表会议选举产生。选区领袖一般有权任命小区“队长”（Capitain）。通常，小区的“队长”与小区的委员是合一的。所有的选区领袖组成党的市或县的中央或执行委员会，委员会再指定一名县或市的主席，他是市党部的领袖。
自然，与其他政治组织一样，这里存在许多变异。纽约市由五个县组成，每个县都有自己的党组织但没有市委员会和市主席。市和县的党的干部名义上是州和全国党组织的一部分，实际上独立性很大，特别在市官员的选举上，十九世纪时，政党领袖对政治过程有举足轻重的影响，如今已大为改观，初选的作用限制了政党领袖的权力。不过，这恰恰是两党制度得以长期存在的前提。两党都允许观点不同，若不如此，组织分裂势在难免。城市为政治的战略要地，虽然政党今不如昔，但城市中的政党活动依然是政党政治的大头。
市政治理着百分之九十五以上的人口，城市未来的趋向如何，决定社会的发展。大中城市，正面临越来越严峻的挑战，犯罪率上升、生活指数上升、城市设施老化、税收高涨。我去过旧金山、华盛顿、纽约、费城、芝加哥、波士顿、亚特兰大、，西雅图、圣地亚哥等大城市。纽约的犯罪率令人提心吊胆，芝加哥市中心有不少荒凉之地，如此等等。
当然，平心而论，与世界上不少国家相比，美国的城市管理是第一流的，现代化程度也是第一流的。美国市政有一项有利的条件，它只需要管制经济，而不需要管理经济，经济领域是私人管理的，市政只制定法规。地方政府的首要功能是管理城市发展促进城市生活水平的提高，改善城市设施。与中国相比，市府的职责小得多。可以集中力量管市政建设。
社会的发展总是不断指出新的问题，不断向人类的管理能力提出挑战。面对这些挑战，人们可以有两种选择：一是限制问题；二是寻找对策。限制问题不能最终解决问题，只有寻找对策才能也解问题。
5.草根政治
政治学中的术语Grass-roots Politics，可以译为基层政治，如果原本不动地译，即为草根政治。在县政府以下，政治怎样展开，是社会管理体制中的一个环节，县政府作为州政府的下一级，从县政府到民众，有的州还有一级更低的政府，这就是镇政府（Town Government）或乡政府（Township Government）。不过，往这一层建制上再一次反映了美国文化的特点，并非所有的州都设有镇政府或乡政府，而是在有这种传统的地方才设立，如东部、中东部和其他一些地方。镇政府较为典型的为新英格兰地区。托马斯•杰佛逊等思想家都曾高度评价镇政府，认为它是直接民主的一种理想形式。
镇政府起源于殖民地时期，由于严冬和印第安人的存在，早期殖民者在小的村庄以及环绕着它的土地上设立了这种建制。区域内往往设有一个教堂，包括农村和城镇。镇政府的政治较为简单，由所有合格选民的会议决策，选民选择镇官。每年举行一次会议，如需要还可以召开会议。全镇会议决策之后，由选举的镇官（三至九名）执政。
另外，选民还选举其他一些官员。镇官须执行全体会议制定的基本政策。不过，有的学者指出，随着政治生活的发展，前来开会的人数越来越少，愿意做镇官的人也越来越少。有的镇发展出代表会议，选民选举一百名或更多的人开会，代表他们。卢梭说过，公意不能代表，如果人们宁愿选举代表代表他们的意志，政治制度就变质了。镇政府的发展趋势是什么？现在不好说。不过，镇政府在不少地方，还起着举足轻重的作用（关于镇政府，见第二章第6节“政治基因”一节，那里记录了对一个镇政府的实地考察）。
除镇政府之外，在大西洋中部各州和中东部各州，农村还设有乡政府。乡政府通常管辖36平方英里的幅度。在不少州，乡政府仍相当活跃，如伊里诺伊、印第安那、堪萨斯、密竭根、明尼苏达、威斯康辛等。密苏里、华盛顿州还有少量的乡政府。爱荷华和俄克拉荷马州曾有过乡政府，如今已经不运转了。
乡政府负责照料公路、处理一些不大的法律案件，管理选举。乡政府也管估价财产价值、抽税。在一些州的大乡里可以拥有警察、消防、供水等机构。乡政府负责满足农村人口的需要。乡政府的管理与镇政府差不多，由选民每年的会议制定政策。但来开会的人很少，除非事关重大。乡政府目前正在衰落，因为乡村地区的人口越来越少，交通发达，信息网络、经济沟通使农村地区与城市紧紧联系在一起。这些功能为乡政府难以承担；另一方面，愿意做“乡官”的人越来越少。人往高处走，人们纷纷到乡外去谋求高职了。
不过，在一些城市化程度较高的地方，乡政府的作用略见长进。这是因为它们城市化了，人口密度高，矛盾和利益要求多，管理自然不可或缺。
再有一种形式，就是特区（Special districts）。这种政府形式所知人不多。特区是一个独立于其他政府机构的政府组织，它有自己的征税权和其他权力，有自己的政府组织。特区因不同的需要组织起来，如机场、计划、停车场，等等。特区与其他政府组织（如市政和县政府）之间有边界，也可能与其他政府交错。城市有，乡村也有，百分之六十的特区集中在十个州，如加利福尼亚、伊利诺伊等。
设立特区的原因一般有：（1）方便或支持某种特殊的功能；（2）执行某些单项功能的机构在一个地区内至关重要。特区的类型很多：（1）学校特区，为数最多，由一个委员会领导，向他们属下的人们提供一套教育制度；（2）卫生特区，以使污水处理更为有效；（3）电力特区；（4）供水特区，由供水系统供应水源；（5）其他类别，图书馆特区、消防特区、森林特区等。五、六十年代特区发展最快。特区的总数大约相当于全国城市的总数。
特区的设立由州法律决定。特区内的人们为特定目标组成一个政府。一般选举一个委员会，委员会有权征税，设立必要的组织，购买必要的设备，满足民众的需要。特区用来满足人们的特殊需要，并针对特殊地区的人征税。设立特区，是因为其他地方政府不能提供这种特殊的服务。特区的政治功能往往不强，只为提供某种专项服务而活动。
自然，对于特区，也有争论。有人认为它的设立使那些从事专门设备生产的厂商渔翁得利，因为特区均是为专门的目标而设立的。另外，特区虽然不是为政治目的而设立的，但它们也不能游离于政治之外。利益集团、政客照样在特区活动，影响特区管理。
无论如何，特区是一种较为灵活的管理形式，哪里有特殊需要，设立特区加以解决是一种行之有效的管理方法。在州政府和其他地方政府不能满足需要时，设立以特殊需要为目的的纯管理性的特区组织，是一种合理的选择。对地广人多，文化差别大，需要繁杂的社会，尤其适合。
在社会的管理体制和形式上，宜活不宜死。体制太死，往往限制社会生动活泼的发展。当然，事物不能走极端，如果太活，社会管理活动又会失去章法，没有一体化的结构。在两个极端之间找到合适的方位，是一个社会管理优化的先决条件。
最后，还存在村政府（Villages）。村的概念在这里相当于镇而非乡，有城市的含义而非农村的含义。从法律上说，村与市有相等地位。村的地位由州法律规定。有的村只是邮局店周围的一些人家“鸡犬之声相闻”；有的比铰大。这里的人们需要修路、路灯、供水等服务，组成市又太小，可以称为村。各州都有法律，人们可以通过一定的程序申请组建村。村政府一般较为简单，类似于弱市长体制。立法机构为一小的委员会，有三至九人组成。主席或其他头衔的人主持委员会。另选举一些其他官员，少而精。村政府可以与乡政府分开，向县政府派出自己的代表，也可以隶属于乡政府，各有不同。
美国政治在草根政治这一层，放得很开，主要职能在于为辖内的人们提供服务和便利，其他职能相对不那么明显。官员依靠人们交纳的税行政，他们由选举产生。草根政治的组织简朴，便于监督。在政治生活中，老百姓对于全国政治或者州政治，无话可言。但对草根政治却有实际发言权，因为这些活动就发生在他们身边，他们眼前，与他們的日常生活交织在一起。实际上，在这一层更多是社会性的和福利性的。草根福利，草根非政治，对老百姓来说，足矣。
6.透明议事
政治过程中有一个有趣的现象，许多决策过程是公开的。联邦的参议院和众议院开会和辩论过程是公开的，电视现场转播，闲人可入，坐在指定席位上旁听。所有议员投票的结果也是公开的，电子显示牌将自动显示每个人的投票立场，一目了然。州政府的开会和辩论情况与联邦议会一样。我再马里兰州的议会会场观察过，有旁听席和电子显示牌。地方政府一级，公开办公也是惯例。开门办公一般是在议事性机构里。县一级政府，由于设置有所不同，不敢说全美一样。我参加了一次爱荷华州约翰逊县的县委员会召开的开门议事会议。
会场设在县行政大楼里。县行政大楼是一幢四层高的楼，大小相当于一个电影院。与中国县政府的规模相比是小巫见大巫。县政府里两个最大的办事机构，一是选民登记处，二是驾驶执照申请处。会场大概有50-60平方米那么大，前排摆着固定的桌子，有五个固定的位置，给五个选举产生的委员坐。每个人前面有一块牌子，写着名字。右边坐着检察官和审计。涉及财政和法律问题时他们参与意见。左边坐着书记员，有一录音设备。在主席台对面，放一个小桌子和椅子，供有关人员发表意见。在这个桌子后面，有二十多张椅子，公众可以坐在这里观察他们的决策，聆听他们的讨论。一般的人也无此兴趣，主要是与当日会议决策有关的人士愿意出席会议。出席观察的人可以看，而且可以发言和发表评论，只要事先征得主席的同意。
这天的议事日程很多。9点钟开始。地方报纸的记者也到场。非正式议程的讨论项目有好几项。一是重新装修县的一个机构的办公室。会议讨论得很细，如地毯、窗帘、空调，以及州政府给多少钱，县政府给多少钱。提出要求的这个机构发言人陈述理由，县委员们提出问题，很细致，很认真。连建筑师都被请到现场。最后决定由建筑师先出草案，然后由县委员会议再议。
其二是讨论修建公路的问题，开辟和连接两条公路，以便给这个地区提供更多的方便。每个项目的提出人都得陈述理由、回答问题、出示材料。他们带来了书面材料以及设计图纸。开会时还要围拢来讨论图纸，然后做出决定。
非正式议程是准备和讨论问题，不需投票。县的这种决策机钩，相当于立法机构，要以投票做最后决定，投票也是公开的。
10点正式议程开始，主席用一个小木棰子敲了一下。第一项是审议出售财产的问题。共三件，两件很快通过。第三件争论激烈。大致情况如此：根据法律规定，每个拥有地产和房产的人都必须付财产税，如果不付税，政府有权没收财产、并出售。出售得来的钱抵财产税。这是一条非常厉害的法律，人们不能不交纳财产税。当日审议的问题就是在这个范围内。有一个人建造一所房子，造到一半大概没有资金造不下去了。但他得为这所房子付财产税，他也付不出。政府没收了他的这所房子，公开出售。他的一位老朋友准备出二千美元买下这所房子，然后还给他，以解决这个问题。另外一对青年夫妇住在这所未建成的房子的旁边，认为这所房子太不安全，小孩子到那里去玩，容易出危险，想买下这所房子并拆毁它。他们答应出一千美元。争论就在这几个人中间进行。
房产所有者发言解释他的情况，他的朋友为朋友的立场辩护；青年妇女则为自己的立场辩护。各自还有一二个邻居为其讲话。经过较长时间的辩论，委员初表决。由审计员依次叫每个委员们的名字，同意的说“yes”，不同意的说“no”。表决结果由审计员记录在案。投票结果，青年夫妇胜。县委员会议宁要一千美元不要两千美元，可能是觉得房产所有者十一年不付财产税，不能让他拥有这份财产。如果选择两千元，结果是房产拥有人拥有房子，又不出十一年中欠下的房产税。
第二项审议“人类服务”机构的计划，他们要求扩大办公场所和建立一个少年基地。县人类服务机构的负责人陈述理由，提交草案和图纸。表决结果：通过。
第三项讨论给州经济发展部的一封信，涉及为县争取更大利益的问题，没有什么争论，迅速通过。
然后再议县审计的几个事项，发放售酒的执照。在美国，销售酒要有执照，没有执照售酒是违法行为。我在一家朝鲜饭店吃饭时，他们就没有啤酒，因为没有执照。对于发放的执照，没有异议。然后议论检察官提出的1988年学校选举的议案，他早有准备好的文件，通过。
其中还讨论一个人的申请。他计划将11英亩的农田改造成居住区，准备造新房。没有异议，通过。在美国，拥有土地的人并不能随心所欲地处置这些土地，须受政府有关法律的管制，有关土地的计划需得到政府的认可，否则不可破土动工。
然后迅速讨论了几项议程，均通过。
最后一项讨论时间较长的是关于冬天扫雪的问题。美国汽车甚多，冬天公路扫雪是一个大问题。要购买设备，制定预算，招募人员。如果花了很多的钱，没有下多大的雪，钱的效益就没有发挥出来。如果省钱，结果大雪纷飞，无法应付，选民们又要提意见，因而扫雪问题成为政府冬季的一项重要议程。
议程完毕后，几位县委员和检察官以及审计员相互交流意见。各自有什么问题可以提出来备案。
最后，主席问听众有什么意见。此时只剩下两名听众，其他二十几人在自己的事项讨论完毕后都相继离开了。有一个人说有意见。他问县委员在赞同“人类服务”机构的计划时（即建造一个新的办公楼），有没有考虑到去租或买一座现成的建筑，为什么一定要去建新的，这样开支大得多。此人是一位与此计划无关的人，只是关心这件事。有一位县委员负责调查过此事，作了回答。会谈结束，主席拿木棰子敲了一下。
这整个过程，完全公开，任何人都可以旁听，发表意见。县委员均由选举产生。会议结束后，有一位县委员告诉我，在县委员会议上，任何事情都必须公开投票。没有公开投票，他们不能作出决定。
政治的运转，很大一部分在地方政治。地方政治的正常运转，是整个制度运转的基础每个普通公民对政治系统的看法往往首先来自于离他最近的政治机构的运转。县政的议事过程，使人觉得透明度很高。自然，他们也有自己的办法来通过他们想通过或不想让听众知道的事项。表决必须是公开的，但他们可以讲非常专门的语言，以非常快的速度进行表决。人们称为“Railroad”（铁路），意即“开快车”，人们还没有反应过来，就已经通过了。
县议事会的主要职责实际上是讨论预算如何使用，很多事项牵涉到钱，没有太多纯政治性的事务，也没有直接管理经济的事务。地方政治有非政治化的倾向，多半是福利、修路、税收、房产等方面的问题。约翰逊县1987年的全部收入为二千一百万美元，其中财产税占二分之一左右，政府间转让税收为二百多万美元。县议事会主要是决定这些钱如何用。
当然，县级也有政党之争，政党的基础在县。不过，县本身的活动十分具体，一般均涉及县计民生。
对于地方政府来说，在任何社会中，应当贯彻两个目标：一是地方政府有效满足当地居民的直接需要；二是地方政府议事过程高度公开。地方政府乃中央政府之足，无足，中央政府寸步难行；地方政府又为中央政府之手，无手，中央政府难以成事。中央政府应当采取最有效的措施和政策，来促进地方政府达到这两个目标。有了行之有效的地方政府，中央政府便如虎添翼，如鱼得水。
