7.选择仕官

美国实行常任文官制度，事务官一律要经过公开的考试录取。据说，这套制度从中国古代的科举制度发展而来，由英国人最先采纳这一体制。但中国古代的八股考试和科举与现代文官制度大相径庭。

美国大约在十九世纪末开始推行文官制度。在这之前，实行政党分赃制，或曰政党分肥制，即哪一个政党的候选人当选总统之后，其同党便可鸡犬升天，有功者都弹冠相庆。这套制度有不少弊病，造成官场中的贪污腐化、结党营私，效率低下。有一则故事就说，那个时代，有一位想到华盛顿当官的人，没有如愿以偿，结果一枪打死了当时的总统。此事被认为是美国实行文官制度的一块重要里程碑。其实际问题不在一个人的不满，而在于一套制度能否适应社会发展的需要，文官制度的基本特点在于政务官和事务官分开。事务官不由选举产生，政务官由选举产生，与政党共进退。事务官由公开的考试选拔，有竞争、在政治上保持中立。其实，很多人并不是官，而是普通职员。任何人要进入公共部门工作，或是通过选举，或是通过考试，以此保证合格的人员进入公共部门，堵塞营私舞弊之路。同时也为了平衡各派政治力量。

这套制度具体如何运转呢？我在爱荷华市的市政府做了调查。爱荷华市是实行经理制的城市。市最高权力机关为市议会（City Council），有七名成员，其中一位为市长，实际上是名誉性的职位。市长叫约翰·麦克唐纳（John McDonald），就在学校对面的街上开眼镜店，常坐在里面为顾客修眼镜。他只在市议会开会或办公时才去市政府。

负责日常事务的是市经理。市经理下面有财政部门、房管部门、公共场所管理部门、消防部门、合作部门、计划部门、公共工程部门、交通部门、人事部门、警察局。另外，图书馆馆长、市 Clerk、市司法首长等不归市经理管。市经理雇有近 500 名常任职员，包括消防队、警察、图书馆职员在内。凡在公共部门工作的人都包括在内。另外，市政府还需要临时工作人员，每年大约在三、四百人左右，如冬天扫雪、夏天修整道路、修整草坪等。无论是官员还是职员、工人，凡在公共部门工作，都被列入文官名册。那么，这些人从哪里招募？怎么招募？

市政府人事部门的一位助理告诉我，所有的职位必须公开，向全社会任何人开放。对于妇女，少数民族和残疾人，政府不但不可以歧视，而且要采取比对待一般人更有效的措施，称为“肯定性行为”（Affirmative Action）。任何愿意承担这些公共职位的人都可以申请。

市政府如何使公众知道需要招募人员呢？市政府要通过各种手段，如在当地的报纸上发通告，通过专门的工作简报、登广告，在市政府办公楼布告栏里张贴广告，利用市的有线电视等。我在市政府人事部门的门口看到一些这样的通告，名称叫“爱荷华市市政府备忘录”。内容有:招募负责招呼学生穿越马路的人员，招募预备人员（顶替可能生病的职员）、招募计划人员、还有水利、滑雪、科学、学前艺术等方面的教员，图书馆助理和警察局长。招募通告和广告启事发送的范围，视该职位的高低而定；普通职位在市内发，重要一点的发至各州，更重要的，如市经理、警察局长，则将发至全国。

通告上要写明想招募人员来担任的官职的工作性质、工作职责、工作内容、工作时间、工作要求、工作报酬、开始工作时间、申请时间。我们来看一下两份具体通告：

· 社区发展基金计划助理：协助管理社区发展基金计划，克服困难，准备基金申请、写报告、起草文件，负责调查研究，包括程序设计、数据收集、结果分析等。要求申请人员得到过政治学、社区研究、市区研究或与这些领域密切相关的硕士学位，在计划管理和发展、或城市住房和共同体发展部门工作三年以上。公共行政的硕士学位可以代替一年实际工作经验。要求具备出色的口才和书写能力，行政能力，能与公民有效沟通，懂得联邦、州和地方法律。申请者要具有爱荷华市的驾驶执照。

· 警察局长每年负责三百万美元的预算，管理 53 个人。爱荷华市有 5 万人，还有其他小城镇。候选人要求：具有在警务方面的各类能力，如预算、制定计划、长期规划、警务领导实践、尊重不同的看法和意见；懂得如何达到目标，预计问题；可以成为一位领导者，能协调全体成员；可以向市经理、市议会提出建议；有应付公众的能力；可以与受过高等教育的公众打交道；能与其他政府机构和谐相处；能与大学积极配合等，待遇：市政府提供 100%的医疗保险、牙医保险、生命保险，每月一天假期，每月一天病假，工龄工资 5 年后每年 200 美金，工资在 39,936 至 57,429 之间，配备一辆汽车，可能的选择程序：申请终止日期 1989 年 1 月 31 日，申请人要准备其他有关材料，最后的候选人由市政府出钱前来面试，查检有关材料，面试包括一组警务专家和其它有关方面人士的评价，还包括由爱荷华大学负责的一次考试。初选之后，还要对选中的人再作面试。

广而告之之后，应试者会将材料寄来，人事部门将所有的申请集中在一起。待到规定时间，进行考试。考试有面试、笔试和实践考试等种类。面试主要是由一组人对应试者进行评价、当场提问题，面试者回答问题，然后进行选择。笔试较为复杂，要针对每一个职位设计考卷。这种考试如果笼而统之，结果会是无效。所以考试均针对专门的职位设计。考试包括知识、能力、应变等方面。不同的职位还有特殊要求，如警察局长，可能需要做神经和体力方面的检查，以保证精神状况正常和体力能够胜任这个职位。如果是一些具体工作的职粒，如打字员、电脑操纵、铲雪车驾驶员之类，只要求应试者当场操作，以作评定。通过这样的过程选择最佳者。

我看了一份考消防队负责人的考卷，记得有下述这样一些问题：

· 怎样理解政策发展？政策制定意味着什么？

· 能否制定长远规划？你怎样理解长远规划？

· 如果在你领导的部门出现财政赤字，你将怎么办？

· 你能否训练消防队员？如何训练？

· 你认为最困难的问题是什么？你将如何处理？

· 你怎样看待妇女和少数民族在工作中的作用？

如此等等，大约有 30 个问题。每个应试人均得考试，当然是对担负一定责任的人而言的。然后评价这些考试结果，择优录用。

为了防范营私舞弊，所有的职位必须公开，不能由哪个人指定，市长和市经理也没有这种权利。市政府与工会有协议，即在向社会公开招收人员之前，须先向已被雇用的人公开招募，如果没有合适人选，再向社会公开招募。但这个过程也必须是公开的。任何部门领导，包括市经理、市长都无权直接任命。如果众多应试者觉得最后的选择不公平，可以采取两种方法有所动作，一是去法院，法院将审理这类案件；二是投诉联邦机构——公平机会委员会。同时工会也起一定作用。通过这样的机制保证选人过程公正。

由于公共部门依靠纳税人的钱而存在，所以他们得受纳税人的监督，同时纳税人也应有平等的地位来竞争公职。在对应试人进行选择时，规定不得检察婚姻状况、子女状况、宗教信仰、种族归类以及个人历史。只能检察与申请有关职位相关的东西。不得因上述原因而排斥任何人竞争公职。

自然，理论上说是这样，在实际运转过程中，总有不正之风。做官样文章的为数不少。任何制度和法规都会面临这类挑战，文官制度更是如此。

这里不必详细分析这套规定究竟在多大的百分比上实现了。从理论上说，这套体制有其利处：

1. 它保证了行政体制的相对稳定。文官成为技术工种，与政党竞争没有关系，政党换班不影响他们，他们可以一以贯之地管理社会各个环节；

2. 它保证了政党竞争可以顺利进行。行政体制的运转，是冰山在水下的部分，政党竞争只是冰山露出水面的部分。如果政党竞争引起社会紊乱，便不能有效展开。文官制度这套机器，是美国政治体制的基石；

3. 它保证了社会管理过程的技术化，现代社会的管理需要越来越精、越来越专门的技术人员，他们的能力不能低于工厂中的工程师和技术员，大量的问题都是工程技术问题，如果全体官员都卷入政治旋涡，便不可能组成稳定有效的技术干部队伍；

4. 它保证了各个职位得到较有能力的人。不一定是最有能力的人，最有能力的人不一定愿意担任公职，因为报酬低于企业。但由于有竞争、考试和选择，选择的人员一般可以胜任。

一个社会管理或治理的成功，在于这个社会怎样有效地使极大一部分人员技术化，专业化，使他们能长期稳定地研究和发展自己所管理的部门。同时，开放这些职位，让社会上有意者前来竞争，这样才能择优汰劣。开放的幅度越大，收罗的面就越大。象雷达一样，三百六十度扫描总比一百八十度扫描能发现更多的目标。要做到有关公职的充分开放，关键在于这些职位技术化的程度。这两者是相辅相成、密切相关的，美国政治的两重性在于，一方面是广泛收罗人才进入文官制度，另一方面又将他们置入政治势力的统治之下，这就有效保障了统治阶级的统治。

8.国会人联络处：

美国的政治金字塔，自上至下，庞大而复杂。我们看到，这座金字塔，结构并不那么紧凑，但运转得平稳。而且各级之间并无特别大的冲突，整个体制得以维持。其实，在这座金字塔中，有条条线索把各个部分联结起来。我们可以看看国会如何与选民联结起来。

国会议员按选区产生，每个选区一名。爱荷华州第三选区现任的国会众议员（Congressman，直译为“国会人”）叫内格尔。国会议员的职责是联络选民，倾听本选区选民的意见，以各种方式帮助本选区解决各种实际困难，包括通过立法手段。

国会议员的主要职责并不在于全国性事务。当然，如果国会表决此类法案，他们也得有态度。他们的主要注意力在自己的选区。本选区的选民对他是否满意，是他能否当选或再次当选的前提。选举制度的功能在这方面是货真价实的。尽管人们只能在有限的人中进行选择，但无论是谁，要想进入国会大厦，必须有多数选票。这种机制迫使国会议员多多考虑本选区。

国会人在华盛顿特区有办公室，一般有10名以下的办公室职员帮助处理各项事务。每个职员有分工，有的管外交，全国性政治，有的管各种福利事项，有的管经济领域的事务，农业、工业之类。不过，华盛顿的办公室离本选区太远，无法联络本选区选民。所以国会人在本选区要设联络处（LiaisonOffice），设几个联络处视选区大小而定。爱荷华州第三选区幅度较大，内格尔设了四个联络处。联络处的规模视所管的幅度大小而定。爱荷华市有一个联络处，主管约翰逊县。由于爱荷华大学地位重要，所以内格尔专在此县设一联络处。

何谓联络处？我去了爱荷华市的这个联络处。联络处设在一家银行的楼上，地处市中心。有两、三间办公室，地方很宽敞。联络处共有两名工作人员。整个第三选区的所有联络处的工作人员总共在十名左右。加上华盛顿的工作人员，一名国会人均有二十名左右的工作人员。联络处以国会人的名义活动，他们发出的大部分信件都署国会人的名字，尽管他们可能是自己做的决定。

联络处主要干什么？实际上是一个帮选民解决问题的机抅。选民如有什么抱怨、困难、问题均可以找联络处。联络处虽然不是行政机构，但它们可以协调行政机构，以国会人的名义影响不同机构做出决定。联络处的主要活动包括社会保险方面的事务，退伍军人的待遇、丧失能力的儿童的抚养时题、移民问题、农业发展问题。它们的任务就是帮助选民排忧解难。一方面这是一种社会工作，另一方面也是国会人争取民心。接受访谈的工作人员告诉我，她怎样通过各种方法从联邦基金、州政府和其他基金中争取到钱来资助儿童，有怎样帮助想留下的外国人解決移民问题，说她正在处理一位波兰团结工会成员移民的事务。联络处利用国会人的声望，协调和游说，往往能解决不少问题。从功能上说，有点象，中国的“上访处”。

国会人联络处，均由国会付工资，财政预算均在国会，因此，对行政机构有一定的独立性。领导联络处的是国会人。国会人每周往返于华盛顿和本选区之间，很多时间在本选区活动a如果一位国会人落选，他的联络处就会撤销，里面的工作人员需另谋新职。新当选的国会议员重新组建联络处，自然会起用在选举中出过大力的人。

在政治和社会生活中，国会人的联络处最一个十分重要的网络，它们将所有的选民联结在一块，国会人的功能并不仅仅是每年去华盛顿讨论一次国家大事，而是每天要处理各家小事。这套机制，从化解和缓和社会矛盾来说，有一定的功效。它们不是行政机构，在人们与行政机构打不通交道时，还可以找立法机构的联络处，联络处负责与行政机构打交道。自然，联络处的工作也是在法律范围内，不能逾越法律，除非国会人通过自己的努力制定了新的法律。

更为值得注意的是，国会人联络处的网络，实际上构成一个完整的信息累统，一个国家的立法机关如何立法？这是实际政治中至关重要的一个问题。立法机关只有得到充分的信息后才能制定出适应性较大的法律，同时能正确判断各项事务的轻重缓急，制定法律。如果没有一个完整的信息系统，每个国会人和国会如何能做出准确的判断？国会人联络处制度，加以现代化的通讯和交通手段，使这个信息网络有效地运转起束。此为政治和社会组织中的一个重要方面。

国会人依靠这套体制，同时也受它的制约。因为这套机制既在为国会人服务，也在检验国会人的活动。国会人是否胜任？是否尽了职责？是否有成绩？这套机制会告诉选民。有许多东西开始时是人们为了一个目标建立起来的，后来往往成为达到另一目标的工具。联络处既可收集民意，也受民意制约。